摘要：基层治理面临的问题随着社会多元发展变得愈发复杂，作为基层治理主体的领导干部及其治理能力建设成为现代基层治理的关键环节。如何有效提高基层领导干部治理能力，加快构建省域治理现代化体系，提升基层治理质量是当前基层领导干部治理能力建设的重要问题。数字化改革在提升了基层社会治理的精准度、推动了基层政府服务便民化等方面发挥了诸多作用，但同时也对基层领导干部的治理能力提出了挑战，而由于干部治理理念落后，治理核心能力欠缺，能力评估体系不完善，权责和利益配置机制不当，能力建设机制不健全等问题，阻碍了数字化改革效能的长效发挥。因此，通过转换治理理念、提升基层领导干部的自身能力、规范治理绩效评估体系、完善保障机制等途径，能有效提升基层领导干部治理能力，增强基层治理的效能。

关键词：领导干部；数字化改革；基层治理；能力提升机制

一、引言

基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。然而社会发展多元化，使得基层社会治理面临的问题愈发复杂。党的二十大报告指出，国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。无论是国家安全、意识形态等领域，还是粮食、能源资源、重要产业链等领域都面临着安全风险的挑战。同时，基层面临的征地拆迁、信访维稳、改革创新、乡村振兴、招商引资等工作任务也越来越繁重。为了适应新的发展形势和发展需求，如何借助数字化改革的契机，抓好基层的“关键少数”——领导干部，快速提高基层领导干部治理能力，加快构建省域治理现代化体系，提高基层治理质量已成为现代基层社会治理的重要环节。

二、基层领导干部治理能力的内涵及其意义

1.基层领导干部治理能力的内涵

学术界对基层领导干部治理能力进行了深入的分析，但学者们对基层领导干部治理能力构成的研究，认识差异较大。有学者们认为，领导干部必须具备良好的制度供给能力、达成共识能力、建立信任能力、利益调节能力、风险控制能力以及工具运用能力等高强的治理能力（秦德君，2016；党秀云，2017），这一观点与米格代尔的观点极为相似，即渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源，以及以特定方式配置或运用资源的能力（Joel S. Migdal，2012）。当然，还有学者认为领导干部的治理能力应当包括社会整合能力、服务能力、依法行政能力、沟通协调能力和引领社会思潮能力（付春华，2014）。此外，有学者认为领导干部社会治理能力构成涉及包容性理念、公民参与、法治思维、跨边界策略和新技术的运用五个维度（蒋俊杰，2014），包括学习落实胜任力、创新与耐心工作胜任力、回应与敬业胜任力、应急与协商胜任力四个方面内容（李蓉蓉，2018）。

与之相对应的，官方在实践中也提出了相关的观点，党的十九大报告指出，党的领导力集中反映为八大执政本领，党的十九届四中全会指出：“加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练”。而到了党的二十大，又提出了“统筹发展和安全的能力”的新要求。

综上所述，基层领导干部治理能力主要是指基层领导干部所具备推动经济社会发展和处理公共事务的能力。具体指基层党政机关的领导干部，善于利用新技术和新方法，统筹基层经济社会发展和基层社会稳定的能力；包括推动经济发展、提供公共服务、依法治理、解决实际问题能力、协调协商、危机管理等多方面的能力。

2.提升基层领导干部治理能力的意义

基层领导干部是党和国家各项制度和重大决策部署在基层落地的重要实施主体，基层领导干部的治理能力直接关系政策执行效能。干部能力素质的提高不仅可以助力基层贯彻党和国家的大政方针，推动党和国家事业的发展，还可以改善基层干部队伍的整体形象。另此外，基层领导干部治理能力越强，越能在最大程度上维护和保障住人民群众的利益，提升党和政府在人民群众心目中的地位，引导、约束和规范公民行为，营造良好社会风气。因此，面对错综复杂的社会环境，亟需提升基层领导干部的治理能力，如此才能有效化解社会主要矛盾，满足人民日益增长的美好生活需要。

三、数字化改革对基层治理能力提出新挑战

数字化改革在提升了基层社会治理的精准度、推动了基层政府服务便民化等方面发挥了诸多作用，但在改革的过程中，基层领导干部不可避免地在面临着软硬件等方面的制约，如主导思想、制度体系、专业能力等方面仍存在“工作惯性”，这对基层领导干部的治理能力提出了较大的挑战。

首先，领导干部的政治领导面临着新的挑战。基层领导干部在发挥示范引领作用的过程中或多或少存在着一些问题，如基层党政机构因班子成员不完整等原因而出现的分工不明确、工作推诿扯皮，工作方式墨守成规，成员之间缺乏及时沟通，致使基层工作有差错，与群众的诉求有出入等等，最终导致群众不满情绪增加，在一定程度上削弱基层党政机关在群众心中的政府公信力和号召力。

其次，政策执行力度面临着新的挑战。部分地区部分基层党组织领导干部的思想觉悟不够，对分管工作打折扣，满足于走过场，搞形式主义，思想上存在歇歇脚 松松劲的念头。这些行为和想法严重违背党员领导干部和国家工作人员的职业操守与形象。

再次，使用治理新技术和新工具面临着新的挑战。数字化改革背景下，物联网、遥感、无人机等新兴技术和工具的使用日益频繁，部门、层级、区域、阶段的限制不断被打破，因此基层逐渐建立了综合信息指挥室来提高基层治理效率。但部分领导干部在信息整合与研判等方面还存在能力短板，在实践中不能迅速抓住问题的关键，无法及时运用数字化思维提出解决措施，尚未做到最大限度的及时止损。

最后，统筹协调能力面临着新的挑战。基层领导干部统筹协调经济社会发展和处理公共事务的能力已经成为国家治理能力的重要组成部分。然而，基层部门由于工作惯性，只负责各自的一亩三分地，导致部门沟通协调机制不顺畅，内耗严重，人民群众的满意度和获得感不高。同时，虽然不少地方通过地方立法或者出台两办文件，对一些治理问题进行集中性整顿，但因部门间存在大量的数据壁垒、信息不畅导致出现步调不一致、协同治理形聚神散。

四、基层领导干部治理能力提升的制约因素

基层领导干部基层治理面临着新挑战，总体来看主要归结于两方面因素：一是基层领导干部自身因素，主要表现为基层领导干部治理理念落后、治理核心能力不高；二是外部环境因素，主要表现为考核评价科学性有待提高、权责和利益配置机制不当、能力建设机制不健全、干部选拔晋升机制有待优化。

（一）基层领导干部自身因素

1.治理理念落后

基层社会治理经历了从“管理”到“治理”的过程，而在这过程中依然存在“重经济、轻党建”、“重政府、轻社会的”传统管理思维。治理理念的更新及时与否成了影响领导干部治理能力提升的关键。面对基层社会时常出现的复杂性和不确定性，基层领导干部如果无法及时转变治理理念，那么在追求共同富裕、乡村振兴的过程中便无法有效解决诸如持续增加的利益纠纷、日益多元的社会诉求等治理困境。

2.治理核心能力不高

国家治理体系涉及经济、政治、文化、生态等方方面面的内容，国家治理体系和治理能力现代化对领导干部的治理能力提出了更高的要求，但当前一些基层领导干部缺乏决策能力、创新能力、执行能力和现代技术治理能力，还不能熟练运用数字化思维和法治思维进行社会治理，治理效率有待提高。

（二）外部环境因素

1.考核评价体系科学性有待提高

2017年，人民论坛问卷调查中心在调查地方干部怎样思考治理问题时，有 63. 91%的受访地方干部认为推进治理现代化的主要难点在于“缺乏政策执行保障机制”。一是基层领导干部能力评估体系科学性有待提高。在十八大以前，干部的工作业绩主要依靠经济发展指标来体现。但这种考核方式缺乏科学性，对不同部门、不同岗位的领导干部考核指标区分不够明确。

2.权责和利益配置机制不当

一方面，治理主体权责不匹配，在社会治理具体实践中，所有上级任务最终都会落脚到基层，而基层领导干部普遍面临责任大，权力小的困境。同时，维稳等压力的存在使得基层领导干部在社会治理的过程中，还背负着较大的压力。另一方面，基层组织结构功能有限，组织结构过于精细化容易导致组织治理能力的弱化。同时，基层往往容易出现流血又流泪的情况，相关利益得不到保障，一定程度上削弱了基层领导干部治理的主动性和积极性。

3.能力建设机制不健全

长期以来，基层领导干部教育培训，仍以沿用传统方法为主，读读书、看看报纸录像，参加上级部门组织的教育培训还是干部培训的主流方式。但在科技突飞猛进、信息传播加速的时代，这种方式已经不足以帮助基层领导干部应对基层治理中出现的形形色色的问题。案例教学、研讨式教学等创新型授课方式受授课教师水平影响，目前难以成为主流。同时，培训内容上也没有很强的针对性，常常出现理论学习与实际工作“两张皮”的状态。

4.干部选拔晋升机制有待优化

尽管目前公务员队伍形成了公开竞争、公开选拔以及“职务晋升”与“职级晋升”并行的交流晋升机制，一定程度上打破了唯职务论成败的传统理念。但基层领导干部晋升激励手段单一，晋升缺乏有效监督。同时，基层晋升职务和职级有限，晋升资源稀缺与晋升需求矛盾突出，“僧多肉少”是基层干部晋升必须面对的困境，尤其在基层领导干部的晋升中，这一困境就愈加明显。

五、基层领导干部治理能力提升的路径选择

提升基层领导干部治理能力对维持基层社会经济发展和社会稳定、提高干部队伍职业素养和形象、提升政府部门的公信力等方面均具有积极意义。必须从干部自身和外部环境两方面着手，多方面推动基层领导干部治理能力的提升。

（一）树立现代治理理念

基层领导干部处于党政机关的“神经末梢”，处在直面群众的第一线。但是他们的工作理念、治理方式基于以往工作经验形成的惯性思维模式，很难适应国家实施治理体系和治理能力现代化的时代要求。因此，要提升基层领导干部治理能力，必须要求转变和更新基层领导干部治理理念，形成数字化思维、法治思维和为人民服务的理念。重塑现代治理理念。

（二）完善考核评估体系

考核评价标准是基层领导干部工作成效的“晴雨表”，考核评价的指标体系的科学与否，治理绩效评价结果的运用如何，直接影响了基层干部的治理主动性和积极性。因此，要建立灵活多样的治理绩效评估体系，完善绩效奖励的分配机制，推动绩效奖励向干事创业、勇于担当的干部倾斜。同时，对干部的治理绩效分析要方面对比，通过综合分析确定干部的评价等次。

（三）构建基层领导干部治理能力提升机制

习近平总书记强调，“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力”。由此可见，自身能力建设作为干部能力提升的核心，决定了干部治理能力的水平高低。当前，社会治理的难点在基层，社会治理的重心同样在基层。随着基层社会进入全面深化改革的深水区，各类群体的利益诉求不断涌现，可依托各级党校（行政学院），通过数字化手段模拟案例和一线挂职锻炼等方式进行专业化训练，提高基层领导干部所必需的理论知识储备，加强基层领导干部治理的统筹协调能力、现代技术治理能力、创新能力、公众回应能力和危机管理能力。

（四）完善干部选拔晋升机制

基层是最能锻炼干部的地方，但“僧多肉少”，晋升渠道狭窄也是基层干部个人发展不得不面对的困境之一。因此，要拓宽基层领导干部选拔交流的渠道，增加基层领导干部晋升的机会和平台。一方面，要加大基层干部的提拔力度，尤其是对工作表现突出的基层党政领导干部可考虑破格提拔。同时，建立良好的基层人才交流机制，从基层选拔表现优秀的党政领导干部，形成相对科学合理的干部晋升机制。

六、小结

基层领导干部，作为干部群体中的特殊群体，与人民群众的距离最近，是推动基层社会经济发展和社会稳定的重要力量，其治理能力好坏直接影响到国家治理体系和治理能力现代化，还决定着一方百姓的生活质量。因此，随着全面深化改革的推进，基层领导干部面临的矛盾和困难越来越多，承受的压力越来越大，基层领导干部治理能力提升已经迫在眉睫。

提升基层领导干部治理能力应当从干部自身建设和外部环境改善两方面来解决。首先，需加强基层领导干部自身建设，一方面需要基层领导干部持续更新治理理念，不断增强治理知识的储备，多渠道加强教育培训，锻炼社会治理核心能力。其次，需要地方政府、组织部门构建适合基层领导干部自身成长的体制机制。改变原有的治理绩效评估体系和考核体系，配置合理的权责体系和利益分配机制，确保所有基层领导干部都能公平享有提升自己、发展自身的平台和机会。此外，还需注意对基层领导干部治理能力的提升应当有所区分，需要因地制宜，根据其自身需求制定能力提升的方法和路径。对基层较发达地区的基层领导干部更多应当侧重于法治、公共服务等能力，对贫困地区的基层领导干部则要聚焦于统筹经济发展、维护社会治安等方面的能力。

参考文献

[1]习近平：社会治理的重心必须落实到城乡、社区[EB/OL].http：//www.cncn.org.cn/content/2016-03/145722737026095.html.

[2]党秀云.论合作治理中的政府能力要求及提升路径[J].中国行政管理，2017（04）：46-52.

[3]李蓉蓉.治理能力现代化视域下乡镇干部胜任力研究——以山西省150名乡镇干部为考察样本[J].理论探索，2018（03）：81-87.

[4]陈琳，宋秀丽，程彤.基层领导干部治理能力提升的“惯性壁垒”及破解路径[J].中共合肥市委党校学报，2020（02）：47-50.

[5]程海梅.新时代领导干部治理能力提升的路径思考[J].北京印刷学院学报，2020，28（S2）：39-42.

[6]唐皇凤.客观看待少数基层干部拒绝被提拔现象[J].人民论坛，2019（33）：43-45.

作者简介

陈煜享（1992-）男，汉族，浙江浦江人，中共衢州市委党校助教，法学硕士，主要研究方向：社会阶层，比较政治。

毛彧晴（1996-）女，汉族，浙江江山人，中共衢江区委党校助教，管理学硕士，主要研究方向：教育管理，基层治理。

基金项目：本文系2021年度浙江省党校（行政学院）系统中国特色社会主义理论体系研究中心第二十三批规划课题“数字化改革背景下基层领导干部治理能力提升路径研究”（编号：ZX23222），2021年度衢州市哲学社会科学规划课题“数字化改革背景下基层领导干部数字治理能力提升路径研究”（编号：21QSKG33LX）的研究成果。