摘要：2018年中央1号文件明确提出宅基地“三权分置”的构想，为宅基地使用权抵押制度的建构奠定了基础，各试点地区也逐步进行实践探索。目前我国宅基地使用权抵押存在着产权登记不完善、抵押适格主体范围小、价值评估体系缺失以及社会保障体系不健全等问题。应从完善宅基地使用权登记制度、扩大宅基地使用权抵押主体范围、构建宅基地使用权价值评估体系以及健全社会保障体系四个方面破解宅基地使用权抵押的困境，以提高农民抵押积极性，充分发挥农村宅基地的经济价值。

关键词：三权分置；宅基地使用权；抵押试点

“三农”问题一直是国家工作的重中之重。2015年国务院在《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中明确提出要提高农村土地利用效率，减少土地资源浪费。2018年中央1号文件提出要探索宅基地‘三权’分置，适度放活宅基地和房屋使用权。2022年，“十四五”推进农业农村现代化规划指出，“要积极稳妥盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。从而建立节约利用、管理规范的农村宅基地制度。”这一规划为农村土地制度改革指明了方向。农村宅基地和住宅不仅是农民生存发展的基本保障，也是推进农村进一步发展的重要资源。[1]宅基地使用权是一项具有中国特色的用益物权，一度发挥着保障农村村民“户有所居”的作用，一直以来都是关注的焦点。

伴随着乡村振兴战略的不断推进以及农村经济的发展，农村居民对抵押财产的需求愈发旺盛。[2]但目前宅基地使用权抵押制度仍面临诸多难题，本文在既有政策文件的基础上，结合全国典型地区的实践，剖析宅基地使用权抵押存在的问题，进而提出完善之建议。

一、宅基地使用权抵押的涵义

根据我国《民法典》的规定，宅基地使用权是指村集体成员对村集体所有的宅基地上建造住宅及其附属设施，并对宅基地进行占有、使用的权利①。但宅基地使用权不同于其他用益物权；二是权利的无偿性；三是用途的限定性；四是使用期限无限制。[3]正是由于宅基地使用权具有上述特征，决定了其具有福利性与社会保障功能。

二、宅基地使用权抵押的法律规定

农村宅基地是农民安身立命之根本，为了维持其社会保障功能，现行法对宅基地使用权抵押一直保持禁止态度。我国《民法典》第399条延续了《物权法》的规定禁止集体所有的土地使用权抵押，但同时也为宅基地使用权抵押留下“一丝曙光”即“但书”条款的存在②。

三、宅基地使用权抵押的现实困境

通过对宅基地使用权抵押各地实践进行分析，发现我国宅基地使用权抵押制度存在不足之处，主要是产权登记不完善、抵押适格主体范围小、价值评估体系缺失以及社会保障体系不健全等问题。

（一）产权登记不完善

宅基地使用权作为一种特殊的不动产，其作为抵押物之前提是必须产权明确、权属清晰，而进行确权登记是我国明晰产权的主要方法。[4]但从目前实际情况来看，宅基地确权工作中仍存在诸多问题，比如部分地区仍存在产权登记不到位、宅基地产权权属不清、“一户多宅”现象突出等问题，这些情况都是确权工作推进的障碍。[5]

（二）价值评估体系缺失

宅基地使用权价值的合理评估是其进入金融市场的前提条件，其评估价值的高低决定了农民能获得多少金融机构的融资。在实际操作中，宅基地使用权的价值大多数是由金融机构片面决定的，由此产生评估不公正的结果。该评估体系的缺失，不仅使农户与金融机构的权益无法得到公正的划分，也进一步影响着金融机构实现抵押权这一最终环节。[6]

（三）社会保障体系不健全

农村宅基地使用权抵押可以扩大农民可以抵押的财产，有利于农村经济的发展。但是目前使用宅基地使用权进行抵押的抗风险能力较弱，有可能出现农民获得融资后经营不善，从而无法偿还贷款的情况。在这种情况下农民将会有失房的风险。而我国尚未有宅基地使用权抵押实现后的相关社会保障措施，此亦会削弱农民对抵押贷款风险的应对能力，减少农民对抵押的需求。

四、宅基地使用权抵押之完善

目前，我国试点地区对于宅基地使用权抵押的探索反映出宅基地使用权抵押制度存在不足之处，为确保该制度能够促进农村土地利用，助推乡村振兴，应尽快完善相应制度，笔者认为应从以下几方面入手。

（一）完善宅基地使用权登记制度

宅基地使用权是一项用益物权，使用其抵押的前提条件是保证其权属清晰，不存在争议事项。首先，要对农村宅基地使用权进行充分调查，明确宅基地使用权的权利主体、面积等要素。其次，对于宅基地使用权登记应采用登记生效主义。在登记生效主义下，当事人之间签订的合同仅具有债权的效力，未经登记不具有物权效力。登记既可以起到公示之作用，亦可以决定物权变动的生效。

（二）扩大宅基地使用权抵押主体范围

首先，应尽可能减少对宅基地使用权抵押人资格限制，放宽贷款的申请条件，不应对农民的年龄及其他住房条件进行限制。在农村绝大多数农户仅有一处住宅，无法提供其他住房证明。笔者认为抵押业务承办者不应局限于正规金融机构，可以将非正规金融机构纳入其中。甚至当条件成熟时，民事主体也可作为抵押权主体。

（三）构建宅基地使用权价值评估体系

在市场经济中，价格反映价值，但价格的确定需要借助科学的评估。目前，我国城市土地已经建立了较为完善的价值评估机制。加大政策扶持力度，引进专业性人才，实现专业化评估。其次，要根据不同地区的经济发展水平，制定宅基地使用权基准价格，从而做到“一地一价”。[7]再次，价值评估机构在评估时要根据地理位置、交通状况、土地条件等因素进行合理估价。而政府部门需要做好对评估工作的监督，以保证价值评估的公平与合理。

（四）健全农村社会保障体系

农村宅基地取得的无偿性，使其具有社会保障功能，若农民失去宅基地，则社会保障功能无法实现，所以，必须健全农村社会保障体系，建立健全社会保障制约监督机制，规范社会保障机制的运行。[8]从而减少农户因抵押失去房屋的后顾之忧，最大程度地调动农民的积极性。

五、结语

宅基地使用权制度设立之初就具有强烈的社会保障功能，这也是我国法律一直禁止宅基地使用权抵押的原因，但目前的政策已经向盘活农民资产倾斜。盘活农村宅基地，以充分发挥农村宅基地的经济价值，助推乡村振兴的实现。

参考文献

[1]农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知[EB/OL]，中国政府网，农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知_部门政务_中国政府网 （www.gov.cn）.

[2]李会勋，刘荣强.“三权分置”改革下农村房屋抵押合同效力探究[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2022（04）：97-104.

[3]宋志红.乡村振兴背景下的宅基地权利制度重构[J].法学研究，2019，242（03）：73-92.

[4]胡建.农村宅基地使用权有限抵押法律制度的构建与配套[J]，农业经济问题，2015（4）：38-43.

[5]程啸.不动产登记法研究[M].2版.北京：法律出版社，2018：547.

[6]于泽卉.宅基地使用权抵押融资模式、困境及破解[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2020（04）：66-70.

[7]冯银东，包欢乐.我国农村宅基地使用权抵押的困境及实现路径[J].渭南师范学院学报，2020，35（06）：67-72.

[8]张媞.农村宅基地使用权抵押的法律问题研究[J].农业经济，2019（11）：86-88.

注释

①参见《民法典》第三百六十二条。

②《民法典》第三百九十九条 下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权，但是法律规定可以抵押的除外；（三）学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施；（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产；（五）依法被查封、扣押、监管的财产； （六）法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。

作者简介：禚孝淼（1997—）女，山东临沂人，沈阳师范大学法学院法律硕士研究生。