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摘要：鉴于环境污染和生态破坏行为带来的影响具有不可预测性和不可逆转性，我国环境相关法律确立起了环境保护的预防性原则。同时在2014年通过司法解释确立了环境保护预防性诉讼制度，突破了传统的“无损害即无救济”的司法理念。但预防性诉讼在实践中仍面临着“重大风险”的认定主体、认定标准，预防性责任如何承担等难题。本文结合了环境保护预防性诉讼的典型案例，总结了司法实践对上述问题的回应，并提出了解决对策。

关键词：环境保护；预防性诉讼；重大风险；预防性责任

现如今，“绿水青山就是金山银山”“既要绿水青山，又要金山银山”“宁要绿水青山，不要金山银山”的观念已经深入人心。我国《环境保护法》早已确立了“预防优先”的环保理念。环境司法是守护绿水青山的重要环节。在环境保护预防性司法方面又可以分为两个维度，其一是预防性诉讼，即在环境损害发生前提起诉讼；其二是预防性环境责任承担，即在环境侵权诉讼被受理后，法院在判决中要求侵权人承担预防性责任。虽然我国《环境保护法》早已确立了预防优先的原则，但总体上我国的预防性司法措施运用远远不够。

2021年5月26日至27日，世界环境司法大会在我国云南省昆明市举行。会议最终通过了《世界环境司法大会昆明宣言》（以下简称《昆明宣言》）。《昆明宣言》特别指出要加强全球环境危机的司法应对，倡导运用多样化司法措施，尤其要积极采用预防性司法措施，贯彻预防原则，运用禁令、诉前保全等多样化措施，预防生态环境损害的发生和扩大。此外，据统计，自2020年以来，四川省各级法院共受理各类环境资源案件11403件，审结9489件，同时在峨眉山、九寨沟等旅游景区设立了34个环保旅游法庭。因此，加强对我国环境保护预防性司法问题进行研究具有强烈的现实意义。

一、环境保护预防性司法制度在我国的确立

如下图所示，我国从立法、执法、司法三个维度构建了环境预防性保护体制。

我国1979年《环境保护法（试行）》及1989年《环境保护法》均未直接规定预防原则，直到2000年《全国生态环境保护纲要》提出“保护优先、预防为主、防治结合”，其后被2014年的《环境保护法》第5条作为环境法基本原则以法律的形式被正式确定下来。至此，预防原则作为环境保护的基本原则之一从立法层面被正式固定下来。为了贯彻环境保护预防原则，2014年《环境保护法》还配套了规定了环境质量标准、污染物排放标准、总量控制、风险评估与预警、环境影响评价、生态红线、监测预警以及“三同时”等多项环境保护风险预防的具体制度。为打通司法实践环节落实预防性原则的道路， 2014年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼问题的解释》）第1条明确了“法律规定的机关和有关组织对……具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼的，……人民法院应予受理”。该项规定在2021年的司法解释中被延续了下来。据此，环保公益组织对尚未发生的环境损害行为提起诉讼有了明确的程序法上的依据，突破了传统诉讼中“无损害即无救济”的诉讼救济理念。

综上，环境保护预防性司法则是通过诉讼手段要求被告采取行动排除可能发生的危害环境的潜在危险，要求被告承当预防性责任。本文侧重从司法维度对我国的环境保护预防性手段的运用进行考察。

二、落实环境保护预防性司法需重点解决的问题

（一）提起环境保护预防性诉讼的“重大风险”认定

根据《环境民事公益诉讼问题的解释》的规定，法院受理环境保护预防性诉讼的条件为存在“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”。而在司法实践中，何为“重大风险”，“重大风险”的举证责任由谁承担、由谁来认定存在“重大风险”、“重大风险”的认定标准均是难题。

（二）环境保护预防性诉讼中司法强制措施的实施

2016年6月，最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》提出依法加大预防原则的适用力度，及时采取行为保全、先予执行措施，预防环境损害的发生和扩大。2017年《环境公益诉讼工作规范》提出的环境保护预防原则是要依法及时采取行为保全、先于执行等措施，预防环境损害的发生和扩大。《昆明宣言》里提到预防性司法措施是要运用禁令、诉前保全等多样化措施，预防生态环境损害的发生和扩大。

综合以上文件，环境保护预防性司法强制措施主要包括诉前保全、诉中保全、先予执行、执行禁令几种类型。

（三）环境保护预防性司法责任的承担

预防性责任是指当发生环境污染风险时，采取预防性手段对可能发生的潜在危险或实际危害进行制止，以免隐性风险进一步扩大，加重损害结果的发生。

现有环境保护预防性责任存在的问题主要有责任构成要件问题。

三、环境保护预防性司法的实践回应

据民政部门统计，截至2022年12月，全国共有民政注册的生态环境类社会组织约7000家。但基于各种原因，社会组织提起的预防性公益诉讼的案例并不多。其中具有较大影响的环境保护预防性公益诉讼案件主要情况如下表：

除了上述两个案件外，绿发会2018年针对四川广元熊猫栖息地因为非法采矿遭到破坏的情形，2022年针对四川雅安海子山天然湿地因非法灌注混泥土遭到破坏的情形提出了公益诉讼。但上述两个公益诉讼均是在破坏行为已经形成的情况才提起的诉讼。诉讼主张多为恢复性主张，而非预防性主张。以上两个典型案例在重大风险的认定、预防性强制措施、预防性责任方面从正面或反面均有一定体现。

（一）关于“重大风险”的认定

1.认定主体

根据《环境民事公益诉讼问题的解释》第1条之规定，提起预防性诉讼的前提是存在具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为。其中关键点就在于行为可能造成的“重大风险”的认定问题。在绿孔雀栖息地保护案中，被告在答辩中提出“对于尚不明确事实状态的重大风险程度、是否存在有效的预防性措施……不能简单地由法院进行司法审查认定，更多应在专业机构环境影响后评价结论的基础上，由行政主管机关进行认定。”对于被告的这一主张，一、二审法院并未完全采纳。基于两方面的理由，一、二审法院直接认定了水电站的继续建设将对绿孔雀栖息地和陈氏苏铁原生境带来重大风险。其一，原告的证据充分说明了水电站如果继续建设其蓄水区将直接淹没绿孔雀栖息地和陈氏苏铁原生境；其二，昆明设计院制作的《环境影响报告书》未涉及水电站建设对陈氏苏铁原生境影响的评估，因此不能仅仅以《环境影响报告书》来证明“重大风险”不存在。基于此，一、二审法院实际上是基于对原被告双方的证据进行综合评价的基础上对是否存在“重大风险”进行了司法认定。但对于原告所提出的永久停建水电站的主张，法院并未支持。因为法院认为继续建设水电站可能引发的重大风险能否预防、如何预防应当由建设单位按照环境行政主管部门的要求开展环境影响后评价，然后由行政主管部门在环境影响后评价的基础上来决定，并据此决定是否需要永久停建水电站。因此，一、二审法院均认为，对于重大风险是否存在有效的预防性措施问题应当由行政主管部门在环评的基础上进行认定。以上观点在甘孜五小叶槭案中也再一次得到了法院的认同。在原告提出初步证据水电站的建设可能对濒危植物五小叶槭的生存造成威胁后，法院认定此种情形构成重大风险。而被告所提出的已经采取保护五小叶槭必要措施（如人工繁育五小叶槭），足以消除可能存在的重大风险的主张是否成立则仍有待于行政机关在环境影响评价的基础上作出最终认定。

2.举证责任

根据《环境民事公益诉讼问题的解释》第8条第2款之规定，原告提起环境民事公益诉讼应当提供被告的行为具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。绿孔雀栖息地保护案一审法院认为，应当由原告“提出初步证据证明存在（重大或不可逆转）环境损害可能性，然后再由环境重大风险制造者提供证据，以充分的理由消除合理怀疑或证明其行为的无损性”。1被告仅以《环境影响报告书》予以反驳，缺乏足够证明力。二审法院最终也支持了一审法院的观点。在甘孜五小叶槭案中，同样由原告提供了初步证据证明水电站建设可能威胁濒危植物五小叶槭的生存，而被告应当以经环境保护行政主管部门审批通过的环评报告作为推翻原告主张的依据，由此承担可能存在的重大风险不存在或可以通过其他措施消除的举证责任。

3.认定标准

在绿孔雀栖息地保护案中，法院对于何种危险构成“重大危险”也进行了一定的阐述。二审法院认为，重大风险是指对“环境”可能造成重大损害危险的一系列行为。在本案中，水电站继续建设对国家重点保护动植物的栖息地或原生境的淹没当然属于重大风险。也就是说如果对国家重点保护的生物生境造成损害无疑构成重大风险。此观点在五小叶槭保护案中也得到了法院的支持。此外，法院认为如果行为对生物多样性及遗传资源将产生直观预测也不可逆转的损害也属于重大风险。

（二）关于强制措施的采取

由于在五小叶槭保护案中，牙根水电站在起诉时尚处于研究、论证阶段，尚未批准建设，牙根水电站工程短期内也不会开工建设，起诉时现场寸土未动。法院因此认为不存在采取临时强制措施的事实前提。但禁令是针对尚未发生的事实做出的禁止将来从事某种行为的司法令状。在本案中，原告请求“判令被告立即采取适当措施，确保不因雅砻江水电梯级开发计划的实施而破坏珍贵濒危野生植物五小叶槭的生存”，法院以水电站尚未开工建设，无事实基础为由予以驳回。在绿孔雀栖息地保护案中，由于起诉时，被告已经主动停止了水电站的建设，法院因此认为缺乏采取临时禁令的事实基础。

（三）关于预防性责任的承担

《环境民事公益诉讼问题的解释》第18条规定，法院可依据案件情况对责任人使用停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。其中停止侵害、排除妨碍、消除危险可归结为预防性民事责任。

在绿孔雀栖息地保护案中，由于侵害行为已经停止，法院认为没有判决停止侵害的必要性，最终判决原告应当继续完成环境影响后评价，并提交相关行政主管部门审批，在此之前不得截留蓄水、不得对淹没区内植被进行砍伐。据此，被告实际承担的责任为继续为一定的风险评估行为，并禁止为一定可能的侵害行为。

在甘孜五小叶槭案中，法院认为案涉水电站尚未开工搞建设，因此也不存在判决停止侵害行为的事实基础，但要求被告立即采取适当措施，确保不因水电站开发计划的事实而破坏珍贵濒危野生植物五小叶槭的生存，同时要求被告必须将水电站建设对五小叶槭的影响作为环评工作的重要内容。据此，被告实际承担规定预防性责任为采取一定措施消除危险。

四、结论

从我国环境保护预防性司法的典型案例来看，法院受理环境保护预防性诉讼，并对其中一些重要问题进行了阐述，对于我国环境保护预防原则的落实及预防性司法制度的发展具有重要意义。但不可否认的是，对于预防性司法制度中一些重要的理论问题，如“重大风险”的司法认定和行政机关认定的关系、“重大风险”的具体内涵、“重大风险”的具体评判标志，诉讼过程中临时强制措施的采取、预防性责任承担的多元化等问题还有待继续深入的研究。

参考文献：

[1]刘明全，《中国环境法预防原则的实质阐释》，清华法学，2022年.

[2]张洋、毋爱斌，《环境民事公益诉讼中“重大风险”的司法认定》，中国环境管理，2020年第2期.

[3]董斌，《环境民事公益诉讼中预防性责任适用规则的优化路径》，中国环境管理，2019年第5期.

注释：

1.北京市朝阳区自然之友环境研究所与中国水电顾问集团新平开发有限公司环境污染责任纠纷二审民事判决书。（案号：（2020）云民终824号）

基金项目：

四川民族学院自办项目《我国环境保护预防性司法的实证研究——以四川省审判实践为视角》（项目编号：XYZB2123SB）。