摘要：公众应急能力是应对公共突发事件最直接有效的因素，以江苏省为例从安全形势和公众应急能力的现实需求出发，通过大量调研、案例分析以及资料总结对江苏省公众应急能力的存在问题及原因进行分析，并从应急科普、应急普法、应急演练、应急培训以及公众自组织能力等方面进行了相应的对策研究，为我国提升公众应急能力提供一些参考。

关键词：公众应急能力；应急科普；应急普法；应急演练；应急培训

公众应急能力是指公众通过日常知识经验积累、应急知识宣传教育和自救互救技能培训等形成的应对突发事件、保护自身安全的能力，主要包括应急意识与态度、应急知识与技能、应急自救互救能力等。当前，“一带一路”、长江经济带建设、长三角一体化等国家战略在江苏交汇叠加。地理区位、城市建设及经济发展水平，决定了江苏公共安全面临多重风险，既有传统安全风险挑战，又有新兴安全风险和潜在风险的威胁。严峻的安全形势迫切要求江苏公众提升自身应急能力，在突发事件发生时能够自救互救、少受损害。

一、江苏基本安全形势要求公众具备较强的应急能力

地理区位、城市建设及经济状况决定了我省的较高风险水平，当前传统、新兴及潜在公共安全风险相互叠加，迫切要求公众具备较强的应急能力。第一自然灾害、安全生产等传统公共安全风险依然很大。当前我省自然灾害种类多、影响范围大的基本省情没有改变。我省化工企业数量位居全国排名第二，近十年发生多起严重安全事故，安全生产防控压力大。第二生态环境、网络信息、金融安全等新兴公共安全风险复杂多变。江苏近半数化工企业沿江河湖海分布，形成重大危险源密集态势；我省“互联网+”等新产业、新业态、新模式快速发展的同时也伴随着潜在网络安全风险；江苏经济体量大、金融活跃度高，非法集资、诈骗案件屡见不鲜。第三潜在公共安全不容小觑。基于我省地理气候、宗教民族文化传统、产业布局等特征，公众可能面临自然灾害诱发技术事故、突发暴力事件、政策创新改革伴生影响、道路桥梁基建隐患等各类潜在风险。各种安全风险交织叠加、易发多发的客观形势对公众应急能力提出较高要求。

二、江苏突发事件中公众应急能力存在的不足及原因

虽然在长期实践中江苏社会公众积累了一定的突发事件应对经验，但总体看来，公众应急能力仍然存在明显短板。调研显示，公众应急能力不足大致呈现以下形态。

（一）“知识偏弱型”应急能力不足

应急知识主要包括识别、应对危机的科学知识及法律知识等。“知识偏弱型”应急能力不足主要指由于应急知识匮乏导致的应急能力缺失。目前我省群众应急知识偏弱主要体现在：一是群众的应急知识多为简单的经验和常识，难以应对当今复杂多变的安全形势。二是群众缺乏应急法律知识，对突发事件中公民权利义务关系的认识还不足

近年来，江苏省社科联、省科协、高校科协等组织机构积极推广应急科普、应急普法，但总体来看，江苏省的应急科普和应急普法依然存在不足，突出表现在：

公众应急知识较为匮乏。一是应急科普供给有待加强。应急科普尚未明确纳入应急管理体系，相关管理机构、工作机制等方面的缺失使应急科普难以形成制度化合力；科技志愿服务工作机制上的基层“四缺”难题仍亟待破解，科普形式单一、科普资源分散等，导致公众获取应急救护知识的渠道尚未完全打通;江苏省应急科普资源丰富，但缺乏像钟南山、李兰娟等明星科普专家“尖刀队”以及水平高、社会影响力大的原创精品；科普资源冗余与有效供给缺乏并存，科普热点的侦测与预警不足，大水漫灌式的科普甚至给公众带来困扰。二是应急普法投入有待加强。我省普法工作仍以常规、传统内容为主，在各级“八五”普法规划中缺乏与应急普法相关的计划和举措；在普法专业人才配比、资金投入比例中应急主题不够凸显，应急普法在整体普法资源投入中占比过小，且缺乏预见性，难以发挥警示约束作用。

（二）“反应偏弱型”应急能力不足

应急反应能力是公众通过日常知识经验积累、参加应急知识的宣传教育和自救技能培训、演练等途径将应急知识转化为自身的基本能力与素质，从而具备的在突发事件发生时能够冷静应对、科学自救与逃生的能力。根据相关调研发现我省居民自救技能培训、应急演练、动员民众参与危险巡查和应急救援队伍的达到率都在50％以下，而公众应急反应能力不足的主要原因是应急演练工作没有落实到位，整体应急演练质量不高。

近年来，江苏省致力于加强应急演练管理工作，应急预案编制部门进一步强化应急演练预案管理，省级和各地方应急管理局联合其他部门及企事业单位积极开展应急救援专项演练，信息技术部门不断推进应急演练与数字技术相融合。江苏省应急演练在取得一定成效的同时，依然还存在一些问题，其中共性的、较为突出的问题表现在：

公众应急反应速度偏慢。一是应急演练重视程度有待加强。很多企业、学校、商场等场所组织应急演练频次偏低，有限的演练也多因流于形式和“仿真度”不够而影响效果；各条线、各单位的应急演练主要集中于安全生产事故逃生演习及火灾逃生演习等，对部分发生概率低但危害程度并不低的突发事件缺乏应急演练，如地震、暴雨、恐怖袭击等。 二是应急演练机制设计有待改善。应急演练的考核机制相对单薄，可操作细则少、指导性原则多，有些应急演练看似场面宏大、处置完美，一些单位的应急演练看似场面宏大、处置完美，实际上是“演”多“练”少、“练”多“评”少，多倾向于应付检查；对单位应急演练的激励多精神奖励，缺少有吸引力的物质奖励和资金设备的扶持，不利于调动积极性。

（三）“合作偏弱型”应急能力不足

公众应急合作是指公众在面临突发事件时有意识地秉持着合作的态度，迅速抉择出危机应对的领导者或有人自发愿意成为领导者安抚公众恐慌的心理情绪，有序地组织处于危险事态下的人们能够逃出险境或者尽可能降低突发事件带来的危害。

近年来，江苏省在提升民众应急合作能力上做了一些有益探索。2015 年，江苏省人民政府出台推进 “健康江苏”建设的意见，将提高群众互救意识及技能作为一项重要任务，并以此为指导在公众互救技能、互救设备、互救宣传教育等领域取得了一定的成效。然而，从这几年的应急管理实践来看，江苏省公众的应急合作素养和能力的提升还存在着一些亟待解决的问题。

公众应急协作效率较低。一是公众自组织能力有待加强。部分公众缺乏理性的公民精神，影响公众与政府之间的信任度，削弱应急成效；一些公众缺少科学的合作意识，不能有效配合政府整体救援安排，甚至妨碍应急救援；部分应急救援类社会组织由于治理不善、缺乏资金支持无法常态化运转，丧失实际救援能力，或因缺乏委托授权无法“事急从权”，不能第一时间引导公众避险。二是公众急救培训有待改善。培训组织力不足，缺乏整体的培训体系、规模的培训机构和完善的管理机制，培训集中在公安、消防等特殊工种上，忽略了广大的基层群众的自救互救培训，使自救互救失去了根基；培训吸引力不足，江苏现代医院管理研究中心调查显示，根据南京市基层的抽样调查显示居民接受应急自救互救培训的“主动性差”比例最大，为33.47% ，其中开展培训“方式不吸引人”占 21.32% ；培训实用性不够，急救培训重理论而轻操作，缺乏反复、连续的演练， 导致培训普及率和实际掌握率差距悬殊。比如尽管公民对火灾的逃脱方式有一定的了解，但对心肺复苏、一氧化碳中毒、逃生方法和路线等一些基本的救生方法和技能掌握的人群占比仍然不高。

三、全方位提升突发事件中群众应急能力的对策建议

提升群众的应急能力不仅能有效提升群众在危机中的生存几率，还可以有效减轻政府救援压力、集中力量解决突出问题。

（一）全面改善群众“知识偏弱型”应急能力的对策

加强公众应急知识普及，补齐知识匮乏短板。一是大力加强应急科普。将应急科普纳入应急预案和应急管理能力考核范畴；完善应急科普联席会议制度，压实成员单位责任，协调推进部门间应急科普工作；发挥省社科联、省科协的专家优势，建立省级应急科普专家库，强化科学共同体对外发声机制，持续供给应急科普资源；升级“科普云”系统和“江苏辟谣”平台，开辟用户辟谣专区，让用户自发提供谣言线索或谣言求证，平台专业人员审查核实，对用户提出的谣言进行处理并公示处理结果;针对不同人群开发、储备科普内容资源，联合主流媒体共建应急科普“绿色通道”，完善应急公益宣传支持与补偿机制。二是有效推广应急普法。在“八五”普法规划中制定针对性的应急普法板块，将应急普法作为硬性考核指标或者增加其考核权重；建立专家学者、法律服务机构及执法人员协同承担的普法模式，提升应急普法的科学性、专业性和有效性；加强政策引导、人才配备、资金投入和设备支持，推进智能设备部署，通过沉浸式的互动体验方式，增强安全体验的真实感和知识学习的趣味性；在普法类宣讲活动、书籍报刊、媒体平台、知识竞赛等宣传媒介上、加强“应急普法”板块的比重。

（二）全面改善群众“反应偏弱型”应急能力的对策

加强公众日常应急演练，补齐反应偏慢短板。一是提升对公众应急演练的重视程度。将公众参与度作为应急演练考核的重要指标，加强在社区、商场、地铁等人群密集场所的应急演练，帮助公众熟悉逃生路线和避灾场所；加大资金投入，推进应急演练基地和场馆建设，实现全灾种突发事件的逃生场景体验；对化工、建筑、采矿等企业应急演练进行专项化、精准化指导和培训，采用随机抽查等多种方式检测其应急演练实际成效。二是强化对应急演练的评估、考核和激励。以目标管理、领导责任、一票否决等多样化形式强化各单位应急演练责任机制；围绕演练单位和参与人员应急操作的准确性、及时性、有效性，进行应急演练评估标准设置及评估系统开发；形成“凡演练必评估”机制，其结果作为单位应急工作考核和奖励依据； 及时根据评估结果进行奖惩，对应急演练表现较好的单位进行场地、资金、设备的扶持，增强其示范表率作用。

（三）全面改善群众“合作偏弱型”应急能力的对策

加强公众应急组织和培训，补齐效率较低短板。一是有效增强公众自组织能力。开展丰富多彩的安全文化主题宣传活动，综合运用官媒和微信、微博、抖音等新媒体，进乡镇、进学校、进社区、进企业、进家庭，宣传安全文化、培育安全文化氛围；创建安全文化示范工程，打造安全文化阵地，建设安全文化商圈；加强对应急社会组织的支持力度，给予政策和资金支持，增强其救援能力；引导基层建设公共安全志愿者队伍，进行注册管理和定期培训，发挥产业工人、大学生、民兵预备役人员的重要作用，与专业化队伍相互补充；在法律层面明确公民应急救援的权利和义务，地方组织、设施管理者以及居民皆有防灾义务，为公众实施现场救护和发挥“第一目击者” 作用提供法律保障和依据。二是加强公众的急救技能培训。制定更多支持性、规范性政策，加强组织结构建设，培养专兼急救队伍，建立健全公众急救技能培训体系，实施规范系统的急救技能培训流程和模式； 充分运用图像、声音、动画等直观可视方式，综合使用实例讲解、现场演示、应急练习等沉浸式体验，切实提高培训效果； 政府部门与相关企业合作，下沉配置应急救援医疗设备，创新急救公益广告宣传方式，推广普及急救设备使用方法。

结论：目前在传统风险，兴新风险以及潜在风险领域依然面临着较大的压力，风险防止和应急治理能力提出了较高的要求，这不仅需要政府方面要发挥好主导作用，还需要社会组织、企业和个人形成高效协同联动，共同应对各种风险挑战。提升公众应急能力是有效应对风险，提升应急协同能力的重要途径，需要从应急合作、应急反应、应急知识等多个方面全面提升公众应急能力，共同筑起防灾减灾救灾安全防线。

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作者简介

张洋，南京工业大学法政学院行政管理硕士研究生在读，研究方向：应急管理。