摘要：随着当前我国民政事业的高质量发展，也给我省民政事业带来了重大发展机会。然而机会与风险并存，由于民政部门服务对象的特殊性、机构经营的微利性、事故纠纷的突发性等行业原因，民政部门的风险管理尤为重要。文章首先以“风险源辨识+事故分析与风险评估”的技术路径，科学识别我省民政安全风险因素和地方政府风险管控能力评估的前提下，充分借鉴国内外民政风险管理的经验，从重大民政风险发生的关注点、风险因素、防范和化解、管理体系构建等方面，提出我省民政安全风险管理的对策建议。

关键词：民政风险；管控评估；防范化解；风险管理

基金项目：本文系山东省人文社会科学课题，课题名称：大数据语境下防范和化解山东省重大民政风险路径研究，课题编号：2022-YYGL-44

前言

民政工作处于社会治理的最前沿，民政工作关系民生、连着民心，是社会建设基础性工作，是民生兜底的最后一道防线。做好民政领域重大风险防范化解工作，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央国务院、省委省政府有关重大决策部署的政治责任，是落实党中央精神、推动新时代民政工作持续健康高质量发展的迫切需要和必然要求。

一、我国民政安全的风险识别

民政工作点多面广，涉及社会救助领域、养老服务机构、儿童福利机构及农村留守儿童、残疾人福利机构以及流浪乞讨人员救助机构等诸多领域。当前及今后一个时期，民政风险仍处于高发状态，如处理不当极易引发冲击道德底线事件的发生。

摸排梳理我省可能出现的各种民政安全风险是一项庞大的系统工程，涉及单个“点”、类别“线”、区域“面”等多个层级。要想实现全面系统识别，措施必须科学、合理，具有代表性，我们认为“风险源辨识+事故分析与风险评估”的技术路径是切实可行的。

1.风险源识别分析

通过民政安全事故分析，弄清山东民政安全总体状况，以及导致事故发生的各种致因因素。通过引入国际流行的系统分析方法，建立HFACS事故模型，将事故致因因素划分为不安全行为、不安全行为的前提条件、不安全监督、组织影响和外部因素五个层级，然后对这五个层级包含的因素进一步细分；制定编码规则，对致因因素进行编码；使用事故报告数据，对近五年山东安全生产风险事故进行实证分析，识别出主要事故致因因素。这些因素就是可能发生的关键安全生产风险点。

社会救助领域方面主要有两个风险来源：一是救助依赖情况严重，有效的低保退出机制尚未形成；二是受助者无法摆脱贫困的风险，接近1/3的有完全劳动能力的被救助者领取救助时间超过十年。养老服务机构面临三个主要风险来源：入住老人、服务和管理人员。入住老人面临事故、疾病和意外以及心理等方面的风险；服务人员主要在服务质量方面的风险；机构管理人员面临决策以及协调方面的风险。留守儿童面临的风险较多，大体分为八个方面：意外事故和安全风险、身体亚健康风险、心理亚健康风险、教育失效风险、双向犯罪风险、行为失范风险、交往不足风险和环境不良风险，通过五分法对八个方面的风险进行评估，识别出该领域的重大风险。流浪乞讨人员引发的社会风险主要在六个方面：占用通行资源，妨碍交通安全；引发流行疾病，威胁公共防疫；处于社会底层，自身安全难以保障；违法行为较多，增加治安隐患；引发犯罪，威胁他人及公共安全；操纵、经营乞丐现象严重。

2.民政安全风险成因分析

通过对民政风险识别以后，我们对重点领域的风险成因进行了分析。社会救助领域，受助者对救助的依赖主要是由于自身能力不足，失业率高及脱贫渠道欠缺。养老机构中，老年人年龄大、行动不便、思维和记忆老化、疾病困扰是导致风险发生的主要因素。而养老机构服务人员大多未经过系统培训，员工流动性较大，使得服务供给和提高机构质量方面存在隐患；机构管理人员可能由于能力或经验欠缺而出现人事、财务等方面的决策风险，在协调上下级关系、员工与顾客关系时出现协调风险。父母外出务工，尤其是母亲外出务工、家庭结构、监护人是留守儿童风险形成的主要原因。困境儿童的家庭结构一般比较特殊，亲子关系较差、家庭经济贫困、且非双方父母照顾、非双方父母监护问题比较严重，这些因素都会导致困境儿童面临的风险增加。对流浪乞讨人员管理不力的原因主要有：这一群体成员日益复杂；救助制度存在缺陷，重救助轻管理；群众喜欢用感性的道德标准看待流浪乞讨问题，使执法部门维护安全的职能被缩小，道德层面的东西被放大；实践操作困难，使不法分子有恃无恐。

3.民政安全风险评估

风险源辨识后，接下来是风险评估，进行风险分级和排序，找出管控重点。全面摸排梳理覆盖全省各地区的各类风险源的数量、种类和分布情况，科学评估其风险程度，确定风险等级，圈定重点区域、重点类别、重点环节。根据需要，风险评估可以分为“点评估”“线评估”和“面评估”。“点评估”是对单个风险源进行评估。通过对风险发生的可能性和严重程度的综合考量，画出“风险地图”。“线评估”是对某类风险进行评估。在点评估的基础上，根据某类风险点的数量、单个风险源的风险程度，运用计量模型将点评估的结果进行汇总，得出整个风险程度。“面评估”是对某个区域的整体风险程度进行评估。借助评估模型，对某个区域产生的各类风险进行叠加，得出该区域的整体风险程度。

二、地方政府民政安全风险管控能力评估

1.地方民政风险管控能力评估的模型建构

该模型分为基于风险绩效的能力评价和基于风险水平的能力评价两个部分。风险绩效评价针对地方政府对民政事故的管控能力。在预控阶段，政府处于“半被动状态”，但上年度民政事故水平可作为评价内容；在事故响应与处理阶段，主要考察事故发生后政府的决策能力、领导能力和协调能力；在事故预防机制重构阶段，主要考虑政府的处置和恢复能力、纠偏能力和改善能力等。风险水平评价全面衡量政府对单个重要风险源、某类风险及地区整体性风险水平的综合管控能力，强调将本地区的整体性风险水平控制在合理范围之内。在预控阶段，主要考察政府对民政安全风险源的监控和预警能力；在风险源辨识和评估阶段，主要考量政府对点风险、线风险和面风险的识别能力和评估能力；在风险管控阶段，主要考核政府及其管理部门的执法能力、监察能力、纠错能力和改善能力等。

2.民政风险管控能力评估的评价指标体系建构

为保证评价指标体系符合地方民政部门民政风险管控的实际，借鉴相关研究成果，按照主要职责将民政工作中涉及的主要风险领域划分为社会救助、养老服务、社会福利、社区服务等几个领域，其中社会救助和养老服务机构是产生高风险的主要领域。社会救助涉及面较广，包括低保救助、特困救助、留守儿童和困境儿童、精神疾病、残疾人员和流浪乞讨人员。

三、防范和化解重大民政风险的国际国内经验分析

系统梳理、总结、提炼国内外防范和化解重大民政风险的先进经验和做法，可为后续应对策略提供可资借鉴的生动案例和最佳实践。

1.国际经验

国外民政管理系统建设起步早、发展较快、比较成熟，在民政安全风险管理方面有比较丰富的经验，在法律法规、政策制度、标准规范和体系机制等方面都有很多可以借鉴的地方。通过分析德国、美国、新西兰、日本等国的先进理念，总结出的国际经验，主要包括：加强专业人才培养，增强机构防范风险能力；持续完善内部管理，提高组织管控风险能力；完善评估管理，提升组织管理风险能力；建立申诉调解机制，加强组织处理风险能力；积极促进社会合作，分担机构风险。

2.国内经验

我们认为，浙江省杭州市的做法值得深入总结。以杭州市养老机构为例，在全市探索开展以安全管理风险分级与隐患排查的双重预防机制，对事先预判出的风险点、薄弱环节和突出问题，制定整改方案、规定责任人员和整改期限，定期评估风险预控机制落实情况，对出现重点风险等级的养老机构要进行重点监控。建立起包括全员参与、全岗位覆盖、全过程衔接的隐患排查治理闭环管理机制，确保管控措施落实到位；市级民政部门将结合日常检查，不定期抽查各养老机构风险隐患，并督查落实隐患整改情况。杭州经验为民政风险管理提供了新视野。

四、我省民政安全风险防范化解的对策建议

借鉴国内外民政风险管理经验，结合我省民政安全风险识别因素分析与地方政府管控能力评估，我们提出了我省应对民政风险的一些对策建议。

第一，民政部门应当重点关注哪些重大风险。民政工作设计面广，哪些风险需要重点管控是摆在各级民政部门的一个重要而迫切的政治任务。在对近几年民政系统发生的民政风险事件进行系统梳理的基础上，进行系统分析，识别出主要事故致因因素以及它们之间的相互作用关系，对识别出的各类风险进行定量风险评估，从而筛选出那些对民众事务影响、发生概率高的重大风险。针对这些主要致因因素提出防范和化解我省重大民政安全的具体对策，以及阻断这些事故致因因素相互作用的“关键路径”。找出重大风险，就牵住了民政风险管理的“牛鼻子”，各项工作就能有的放矢，事半功倍。

第二，哪些因素直接导致了重大民政风险事件的失控。对于经过定量风险评估筛选出的重大民政风险，借助安全管理领域国际流行的系统分析方法——HFACS，对近几年发生的重大民政风险事件涉及的个人、组织、政府和外部因素进行系统分析，识别出主要事件致因因素，这些主要致因因素对于如何防止类似的重大民政风险事件的发生具有重要参考价值。

第三，建立全覆盖的风险源辨识与评估制度。通过风险源辨识，全面掌握山东的重大民政安全风险底数；通过对单个风险源的点评估，确定重点区域、重点环节和重点类别，为差别监管提供科学依据；通过风险评估，确定风险程度和风险排序，为采取有效管控措施提供重要参考；通过对各地区风险评估，确定该地区的整体性风险水平，为各级民政部门提供决策支持。

第四，建立地方民政部门安全风险管控能力评估机制。建立管控能力评估机制，可以解决地方政府缺少安全生产风险管控方面的“方向性”问题，有助于科学评价地方民政风险管控能力。这种倒逼机制，能够在“以评促建”中推动地方民政安全风险管控能力建设，实现地方政府风险管控能力的持续提升，有效防范和化解重大安全生产风险。

第五，如何有效构建民政风险管理体系。风险管理有其自身规律和特点，结合民政工作的实际特点和风险性质，参照风险管理的全球经验和中国实践，就如何建立完整的民政风险管理体系，包括风险识别、分析评估、管理策略和监督与评价等方面，提出政策建议。

五、结语

相对于全球范围内成熟的风险管理，尤其是企业风险管理，民政领域风险管理仍然处于零散、局部作战状态，参照国际通行做法和中国实践，重构中国民政风险管理体系，对民政风险管理的若干重要问题进行探索是当前民政事业发展的一个重要课题。筛选出对民政事业影响大、发生概率高的重大风险。通过风险评估，确定风险等级，从而明确管控重点，为民政部门的“精准风险管理”提供科学依据。建立一个统一的普遍认可的民政风险分类框架，借助于大数据方法，系统梳理各类民政风险事件，构建民政风险分类框架体系，为民政领域的风险管理提供基础性支撑。

参考文献

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[4]李锋.加强风险防控推动民政事业高质量发展[N].中国社会报，2021-12-30（001）.

作者简介

李修海（1974－）男，山东淄博人，硕士研究生，教授，研究方向为企业管理、市场营销。