中共中央、国务院印发《信访工作条例》于今年5月1日起施行。这是我们党自新中国成立以来制定出台的第一部全面规范信访工作的党内法规，是新时代信访制度改革的标志性成果，对于坚持党对信访工作的全面领导，理顺信访工作体制机制，进一步规范和加强新时代信访工作，具有里程碑意义。然而，在日常信访工作，由于属地管理原则理解不同等原因，仍然存在“属地管理”泛滥化，片面化和偏误化的现象。信访工作实践中，常常以户籍地为由，以属地之名“压担子”“甩包袱”，与落实工作、提升治理的目标背道而驰。这使得属地管理原则适用效果大打折扣，给信访工作造成了一定的混乱及被动。为更好地理解属地管理原则，落实新时代信访工作，提高工作效率，现从属地管理的由来及演变、应有之义、实务等方面进行探讨分析，以期属地管理能真正回归其本意，更好地服务于人民，服务于信访问题的及时、就地解决。

一、由来及演变

（一）早期信访工作的指导原则

新中国成立初期，信访工作的指导原则主要是“归口办理”“多办少转”。国家比较强调中央国家机关在处理信访问题时的责任，强调各垂直业务部门信访工作责任。

1957 年，国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》强调对于群众提出的各种各样的问题，则必须分别“归口办理”，依靠各个业务部门和工作单位，结合各自的业务和工作进行处理。1963 年 10 月，《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》规定：“对于人民来信来访反映的问题的处理，应当分级负责，依靠各业务单位。”这些文件都体现出信访工作主要是侧重于中央国家机关。

（二）属地管理原则的确立

“按地区、按系统分级分工”的提出是属地管理的雏形。1982 年中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《党政机关信访工作暂行条例》文件中出现了 “按地区、按系统分级分工，归口办理的工作责任制”的表述，体现出了中央要求地方承担信访工作责任的意图。1995年出台的国务院《信访条例》 在“坚持分级负责、归口办理，谁主管、谁负责”的同时，也强调及时、就地依法解决问题。这些原则构成了后来国家正式推出“属地管理”原则的重要渊源。

20世纪90年代以后，由于当时我国正处于经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访制度原有的联系群众、反映社情民意的功能基本上趋于弱化，因而出现了所谓“功能错位”。很多基层的群众将信访看成优于其他行政救济甚至司法救济的一种方式。这就导致各类信访活动剧增，尤其是到中央各部门进行上访的人数逐年大幅度上涨，形成一波又一波的信访洪峰。国家的信访工作压力持续增大，尤其是北京面临越来越大的信访工作秩序压力。加上地方政府推诿拖延、打击报复信访人等现象时有发生。这使得国家必须高度重视压实地方政府的信访工作责任。由此，2005 年国务院公布的《信访条例》明确提出了“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的工作原则，而之前 1995 年《信访条例》 的“归口办理”则被删除。至此，信访治理中的属地管理原则得以正式确立。

2022年5月，中共中央、国务院颁发的《信访工作条例》也再次强调了“属地管理、分级负责”原则，并特别指出“党政同责、一岗双责”的原则。这进一步强化了信访工作中的属地管理制度，同时加强了党的全面领导。

二、应有之义

属地表示工作的管辖范围，可以表示工作的区域、或是管理实物资产或者具体的工作任务，也可以表示责任的范围或是管辖的权限。属地存在明确的范围特性，清晰的规定以及标准，具有管理的人、事、物等具体对象。属地管理就是要依照同一的规定和标准，对属地内的管理对象进行领导、协调、组织、以及控制的活动。

为更好地理解信访工作中的属地管理，就必须明确属地原则、属事原则和属人原则之间的区别。属地原则，就是以行政区域或管辖地域为标准，在信访工作中可以理解为事发地，即信访事项发生在本区域的行为或结果。属事原则也就是信访工作原则的“谁主管、谁负责”的表述，即同级党委政府各职能部门按照信访问题的性质在各自职责范围内处理信访问题。其职责范围以该职能部门的法定职责为准。属人原则就是以信访人的户籍为标准，无论事发地在何处，将由户籍所在地处理。

在信访工作实践中，原来认定信访问题属地，大多以信访人户口所在地为准。但随着经济发展，人口在不同地域间流动已成常例。因此，从有利于解决问题考虑，从及时、就地解决信访问题的角度来看，信访工作中的“属地”应当是有管辖权的属地，可能是事发地，也可能是住所地或户籍地，而不应单纯地片面地理解成户籍地。

三、实务分析

广东农垦，是中央直属垦区之一，实行农业农村部、广东省“部省共管、以省为主”的管理体制。自中共中央、国务院《关于进一步推进农垦改革发展的意见》印发以来，广东农垦以垦区集团化、农场企业化为主线深化国有农垦体制改革，进一步明确了农垦的国有企业的属性。因此，广东农垦系统设有三级信访机构的同时，也纳入属地管理。本文以广东农垦湛江垦区为例，就属地管理原则进行探讨分析。

湛江垦区各单位主要分布在广东省湛江市遂溪县、麻章区、廉江市、雷州市、徐闻县，部分直属单位分布在赤坎区、霞山区和经开区。由于历史及政策等原因，农场职工、居民大多数的户籍登记信息以具体农场为主。即户籍地址上登记有某某农场的信息。在日常信访维稳工作中，部分领导干部及政府部门机械地理解为属于农场户籍的由农场管理，习惯于以农场户籍为划分责任主体的依据，奉行“谁的孩子谁家抱”的原则，硬性规定凡发生越级上访或进京上访的，由农场户籍的所在单位劝返接回，并做好稳控和处理工作。这种规定，看似操作性强，可快速确定责任主体。但这种规定在理论上是错误的，在实践上是有害的，既背离了立法原意，也极大地浪费了国家资源，造成了巨大的人力、物力、财力的浪费。实际上形成了事发地的“孩子”由农场户籍单位“抱走”的怪现象。

尤其是涉及民政、社保、军人优抚、涉法涉诉等超出农场处理权限的问题，农场单位接回去既无法解决也无权处理，只能瞒着哄着拖着压着，给农场带来极大的维稳压力。对上访人来说，更会有被推来推去、踢来踢去的感觉，客观上造成了上访人对政府、对企业单位的不信任。由于农场没有该信访事项处理权限，有时候不得不采取以“花钱买平安”的方式进行无原则的安抚。由此可见，把户籍地作为确定属地管理的依据违反了节约成本原则，也带有较强的主观随意性，实在是弊大于利。

不管农场还是属地政府部门，其实，只有当且仅当信访事项已按照“三到位一处理”（即群众诉求合理的解决问题到位；诉求无理的思想教育到位；生活困难的帮扶救助到位；行为违法的依法处理）的工作要求，处理到位并程序终结，事发地的管理责任才告终结。此外，根据事发地与户籍地不在同一地方，信访人户籍所在地有义务配合事发地所在单位做好信访人的解释疏导工作的要求，事发地才可向户籍地要求配合做好信访人稳定工作。因此，确定属地管理中的属地到底是事发地还是户籍地或者住所地，应首先从有利于信访问题及时有效解决的角度来确定，而不应首先从有利于快速高效打击处理信访人的角度来考虑，否则就违背了尊重和保障人权原则，侵犯了信访人合法权益。

本文以属地管理原则的探讨分析，抛砖引玉，希望能启发思考、开拓思维、创新模式。当前，新的《信访工作条例》已经生效，我们应加强学习，促使信访工作在法律的轨道上运行，在全社会、全垦区营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，从而推动农场办社会职能改革，使农场企业轻装上阵，助力农垦经济改革高质量发展。

参考文献

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