摘要：自改革开放以来，党和国家根据不同历史时期的国情和国际背景对农业政策进行调整和改革，使得农业发展取得了举世瞩目的成就。在以往中国农业政策改革过程中无不蕴含着渐进决策思想，尽管取得了巨大的成就，但我国农业的发展仍然面临着诸多问题，农业改革陷入了举步不前的困境。本文从渐进决策模式的视角来分析改革开放以来我国农业政策改革历程以及改革中遇到的困境，同时指出渐进决策思想已经不适用于当前农业政策的改革。

关键词：渐进决策模式；农业政策；改革；困境

1.林德布洛姆的渐进决策模式

1.1渐进决策模式产生的背景和形成过程

行政决策过程是行政决策理论所探讨的一个至关重要的问题。在林德布洛姆提出他的渐进决策理论之前，理性决策模式在决策理论领域方面一直享有绝对的威望。在这之后，由西蒙等人对理性决策模式进行了重大修正，提出了有限理性决策模式。虽然西蒙对理性决策模式进行了批评和重大修改，提出有限理性决策模式，但他依然是通过理性和实证的角度来讨论政治与行政决策问题，仍然以理性决策模式为基本框架。而且至今经济学家对什么叫有限理性也是莫衷一是，没有达成共识。至此，美国政策科学家林德布洛姆提出著名的渐进决策模式。

既不同于理性决策模式也有别于有限理性决策模式，渐进决策模式的逻辑思想是从另外一个维度来讨论政治和行政决策。究其根源，林德布洛姆的渐进决策思想还要追溯到1953年。林德布洛姆在其早期著作《政治、经济及福利——计划构成与政治经济系统的基本社会过程》中第一次提出了“渐进主义”这个概念。接着，在1959年，他又阐述了“渐进调适”模式。随后在1963年，他又在他的著作《决策的策略》中将自己的政策模型称作“断续渐进主义”。至此，西蒙的渐进决策理论最终成一家之言。

1.2渐进决策模式的基本原则

第一，按部就班原则。决策者根据自己过往的经验对当下的决策进行纠正，可以说是循规蹈矩的办事。第二，积小变为大变原则。就是通过小步前进，逐渐积累，最终形成大的变革。林德布洛姆认为，渐进决策的成功实施是通过一点一点的变化，然后形成大的转变，最终实现根本变革。第三，稳中求变原则。综上分析这项原则为其他两项原则奠定了基础。应该在相对稳定的环境下，才能保证决策的连续性。并且只有在相对稳定的环境下，决策所产生的变化才会一点点积累，最后达到根本变革之目的。

1.3渐进决策模式的合理性和局限性

1.3.1合理性

第一，渐进决策模式从客观的认识角度出发，将事物的发展和运动看作是连续不断的过程，因此前后项决策不是彼此无关的，而是紧密相连、互相影响的，这种观点在当时具有相当的先进性。第二，在决策的方法上，从“量变到质变”的转变是渐进决策模式所推崇的决策过程。即在相对稳定的社会和组织环境中小步前进，同时对决策进行持续的修改，并最终达到改革的目的。

1.3.2局限性

首先，渐进决策模式对实施的环境有着比较高的要求。它需要在相对稳定的社会和组织环境中来开展决策活动，因此，一旦系统的环境不稳定或者动荡，必然给变革带来阻碍。其次，渐进决策模式的小步前进往往会导致决策缺少长远目标。最后，渐进决策模式并不能成为普遍适用的模板，对于一些需要以激变的方式才能改革的事物，它是无法有效解决的。

2.改革开放以来我国农业政策调整的历程

第一阶段是改革开放初期，在之前复杂的历史背景下，由于人口数量的激增以及粮食的短缺导致我国粮食总产量严重不足，产需失衡，因此，以能让全民吃上饭为目标，对农业政策进行改革，旨在尽快提高粮食的总产量。在我国漫长的历史中，能吃上饭一直是百姓所寤寐求之的。

第二阶段是20世纪80年代初期至90年代初期，为了逐渐改善民生，以丰富人们的“菜篮子”为目标，调整农业生产结构。当家庭承包责任制在我国逐渐推行后，我国粮食总产量取得了大幅增长。

第三阶段是20世纪90年代初期至1998年，以解决市场需要与农产品质量发展不匹配的矛盾为主要目标，更加重视提高农业农产品的质量；以提高农民收入为次要目标，缓解农民收入增长放缓的矛盾。

第四阶段是1998年至2003年，以增强农产品的国际竞争力为目标，进行“农业结构战略性调整”。

第五阶段是2003年至2016年，以提高粮食综合生产能力为目标，发挥农业多功能作用。

第六阶段是2017年以来，以进一步提高不同地域人民生活质量为目标，提高农业的综合服务能力，通过市场对农业进行供给侧结构性改革及实施乡村振兴战略。

3.渐进决策模式在我国农业政策改革中的应用

自改革开放以来，为了适应经济社会发展的需要，党和国家对我国的农业政策进行了数次改革和修补。在这些农业政策的改革中，无不蕴含着林德布洛姆的渐进决策模式思想。在改革开放40多年中，农业发展遇到了许多问题，而我国采用“摸着石头过河”式的渐进改革，不断地调整相关的农业政策，啃下了很多“硬骨头”。

3.1我国农业政策的改革选择渐进式改革的原因

3.1.1当时的农业形势和自然背景

1978年以来，全国范围内蔓延了大范围的干旱，受灾面积达到6.03亿亩，严重受灾面积达到2.69亿亩。并且，在1978-1983年间北方爆发持续性大旱。而在1978年6-8月期间，长江中下游的地区罕见地出现了大范围的干旱，而随着干旱的持续进行，受旱面积峰值达到了9561万亩，给农业生产带来了巨大的负面影响。因为旱灾，全国各地的粮食生产都出现了不同程度的减产，这样必然导致农民的生活负担加剧。由于之前几年全国各地也都出现过干旱的现象，农民已经生活在水深火热之中。在这种情况下，就需要通过渐进式的农业政策改革，来及时、持续、有效地缓解并消除数次干旱所造成的影响。

3.1.2没有现成的经验和模式可资借鉴

农业政策的调整和改革是没有可以直接参考的经验和模式的。比如当时的美国和欧洲在农业政策上的调整和改革是各具特色的。美国的所施行的农业政策改革主要是针对农产品的价格支持和补贴方面进行调整。而欧洲农业政策改革的内容主要是调整和施行一种以市场为导向的农产品价格和收购政策。我国没有盲目的照搬西方国家的农业政策和经验。因为我国的农业经济基础薄弱，没有像西方国家发达国家一样优良的农业基础设施，农产品的产量也提升较慢。因此必须找到适合中国国情的农业政策改革路子。

3.2我国农业政策渐进改革的特点

3.2.1稳中求变

在我国农业政策的调整过程中，党和国家十分重视对现实情况的分析。邓小平、习近平等领导人就曾多次强调粮食安全处于国家战略安全的重要地位，必须不断加强对农业的支持和调整，使之有利于整个国家的经济社会发展。所以，改革开放40多年来，党和国家审时度势利用农业粮食生产增产的有利局面，不断地对农业政策做出调整，使得农业的发展适应国家改革开放的大趋势。在改革开放之初，国民经济受到严重打击，农业经济基础薄弱，所以，当务之急是要充分调动广大农民的积极性。于是，党和国家开始将家庭联产承包责任制作为农业政策改革的重大举措，同时国家还逐步提高农产品的收购价格，切实保障农民的利益。家庭承包制施行以后，效果立竿见影，迅速促进了农业经济的发展，实现了粮食的稳定增产。在粮食稳定增产以后，国家及时提出了需要发展多种经营。90年代初期，粮食生产在调整后持续得到恢复，党中央又适时地指出要发展“高产优质高效”农业；1998年，在大米、玉米等主要农产品基本可以自给自足，甚至在丰收年有盈余的背景下，党和国家又果断地指出要对农业结构进行战略性调整；在2003年以后，我们国家又推行了一系列强农惠农的政策，积极推进并建设现代化的农业体系。中国在农业政策上的渐进改革体现了林德布洛姆的渐进决策思想，在粮食稳定增产的情况下推进改革，在稳定的环境中适度变化，从而使得我国的农业生产逐步走上现代化道路。

3.2.2由局部到整体

我国的农业政策改革并不是从开始就全面展开的，而是先通过试点，在取得成功的经验和失败的教训后，再向大范围逐步推广。家庭联产承包责任制施行伊始便很困难。国家最初让安徽和四川两个省下的农村作为试点，而安徽和四川的地方长官顶住外界的压力，制定了相应的试点政策。两个大省在改革中遥相呼应，联手前进。在试点中，农民的积极性得到了极大地调动，粮食产量明显提升，这正是改革政策所期望达到的目标。试点在最后取得了巨大的成功。试点的成功，则坚定了党中央推行家庭联产承包责任制的决心，决定将家庭联产承包责任制在全国的范围内逐步推广。2015年，为了进一步提高农业供给体系的活力和韧性，国家首次提出要加强农业供给侧结构性改革。为了推行这次改革，国家同样采用了先试点后推广的方法。在2017年我国已经有1200万亩试点耕地来进行轮流耕种或者停止耕种。与此同时，中央财政还为全国范围内100个县开展果菜茶有机肥替代化肥试点这一举措提供了专项资金。农业供给侧结构性改革已经取得令人可喜的成绩，是由试点到整体成功的生动体现。

3.2.3始终维护最广大农民的根本利益

农业政策的调整和改革与农民的切身利益息息相关。所以，农业改革的政策调整既要能满足当前经济社会的发展需要，也要有利于优化农业产业结构、升级农业生产方式，更为重要的是要有利于提高农民收入。从上世纪80年代开始，随着家庭联产承包责任制的广泛推行，激发了农民生产动力，这种激励性的政策取得了积极的作用。但接下来的十多年间，我国持续出现了较大规模的自然灾害，同时农产品价格也大幅度降低。此外家庭联产承包的小规模土地逐渐无法适应现代化的大规模机械化生产，而农业的税收却在逐年增加，导致农民的收入停滞不前，生产和生活又陷入了尴尬的境地。面对这些矛盾，党和国家经过认真讨论和分析，通过渐进式的改革和调整，不断推出强农惠农富农的新政策。国家在1998年提出了“多予少取放活”的方针政策。“多予”，就是通过工业发展带来的效益来补助农业，利用城市聚集人口带来的快速经济发展带动农村的发展，尽力减小城乡差距。“少取”，即尽可能地卸下农民身上的包袱，缓解农民压力，取缔对农民的不公平征税，切实保障农民的利益。“放活”，其实就是在施行农业政策方面更加富有弹性，农民在获益于更多的自主性之后，在农业生产领域敢于创新，从而获得更大的收益。这些措施让农民实实在在获得了优惠。但我国农业政策的渐进改革脚步并未停止。进入21世纪以后，我党进一步加大了惠农政策，开始对农民采取直接补贴制度，尤其是种粮农民。2006年1月1日，我国全面取消了农业税，这是我国的强农惠农富农政策的一大壮举，结束了在中国历史上存在了2000多年的农业税，使农民的负担得到空前释放，最大限度地维护了农民的利益。接着，习近平总书记又在2017年提出了乡村振兴战略，要从根本上处理好农业农村农民问题，坚持农民的主体地位，尊重农民的意愿并维护农民的利益。“有善始者实繁，能克终者盖寡”，中国农业政策的渐进式改革始终能做到维护农民的切身利益，这是难能可贵的。

4.我国农业政策渐进式改革的困境

任何改革模式都具有两面性，有利皆有弊。在农业政策上的改革模式，我国以往较多的采用了渐进式改革，这不一定是最好的改革模式，但从实际效果来看，这应该是最适合中国农业改革的模式。建国以来，农业问题亟待解决。我们党和国家审时度势，通过中国特有的渐进式改革，将农业发展重新拉回正轨，同时保障了农民的利益，为改革开放经济高速发展保驾护航。但是，在获益于农业政策改革带来的巨大收益的同时，也必须观察到潜在的桎梏对农业渐进式改革的影响。

4.1政策改革速度与实际需求不匹配

这里所说的不匹配主要是指落后于现实需要。“三农”问题仍然是中国经济中高速发展的一大绊脚石。农业上的渐进式改革，虽然稳步推进，取得了辉煌的成绩，但是在面对“三农”问题时，已经陷入了举步不前的境况，很多问题多年来仍然没有被彻底解决。比如城乡二元结构问题，经过二十多年的改革和调整，农业哺育工业的政策还是没有得到根本上的改变，同时城乡分割开来的二元财税体制依然没有得到改变，导致城乡的差距没有缩小，反而逐渐拉大了。所以中国农业政策的改革不能长期“摸着石头过河”，应该对“三农”问题进行深入的分析研究，从根本上找到限制农村经济社会发展的“卡脖子”问题的对策。

4.2农业补贴政策体系不健全

农业补贴政策虽然采用的是渐进式的改革，但是随着改革的深入，各方面的矛盾急剧增多，阻力越来越大，导致我国农业补贴体系不够完善。首先，表现在补贴的水平和力度不够。虽然我国加大了对农业的补贴，但是随着化肥、粮食作物种子等价格的不断上涨，农业生产的成本也在逐渐提高，农民的收入的增长停滞不前，从而影响生产的积极性。其次，是补贴结构的不合理。我国的农业补贴主要以粮食和棉花补贴为主，虽然也会对其他优良作物进行补贴，但是持续性较差。同时对先进的农业技术推广的补贴进展迟缓，表现在补贴的力度还不够大。另外，还有补贴的管理不科学。补贴所涉及的部门众多，包括科技部、财政部、发改委以及其他农业主管部门。随着农业渐进式改革的推进，补贴所牵扯的部门越来越多，导致部门间协调困难、相互扯皮、政出多门，严重影响了补贴的效率。因此，通过强有力的改革来健全农业补贴政策体系是当务之急。

4.3农业政策对相关农业科学技术的支持不足

农业科技技术在农业发展中处于中流砥柱的位置，近年来越来越受到农业科学家们的重视。但是农业科技转化的主导是政府，我国政府没有很好地利用农业政策来保障农业科学技术的研发、实验、改进和实施，导致我国农业科技成果产出并不理想，转化为实际的农业生产力效率较低。究其根本，还是政府对合理的农业政策对农业科学技术发展的引导意义的认识不够清楚，表现为相关政策研究人才的奇缺、研究平台资金不足、团队整体磨合较差、相关理论严重缺失等等。由此可见，政府需要通过更加激进的改革政策扭转这一局面。

5.总结与思考

当今世界局势愈发严峻，局部战争、贸易战争接续不断，导致国际大宗商品价格持续上涨，粮食价格也受到波及。农业改革发展在这样的世界背景下也就显得尤为重要。中国农业经过多年的渐进式改革后，相当一部分农业发展问题逐步积累，已经发展成为顽疾。如果再用渐进决策的思想来进行政策改革必将陷入泥潭，国家已经加快农业供给侧结构性改革，在改革中应使用更有力的手段和政策来对“三农”问题进行攻坚，以最快的速度更新升级成现代化农业，为中华民族伟大复兴提供坚实保障。

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