摘要：作为城市进化过程中的顽疾，群租所引发的公共事件和各类纠纷矛盾屡见不鲜。上海连续多年针对群租问题进行综合治理，并出台了一系列政策，但却始终未能根治这一城市病。本文将基于新时代中国特色社会主义的相关理论，分析上海市群租房治理政策制定的理论依据，浅析政策在执行过程中出现困境的原因并给出对策建议，从而推进形成管理有序的住房租赁体系，创建文明美丽安全的现代化城市。

关键词：新时代中国特色社会主义；群租房；治理政策

一、选题背景

1、政策简介

城乡和区域一体化发展是“科学发展观”的重要组成部分，明确了“把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、环境保护、社会事业发展一体化”这一城市发展新阶段的要求。十九大期间中共中央作出了“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”重大部署。二十大再次强调“要全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面”，这就需要以城乡融合发展为路径推动县域经济高质量发展，以国家重大区域战略联动为核心引领统筹区域协调发展政策，诸如长三角、珠三角、大湾区等国家重大战略区域产生了更多的企业发展前景和人才就业机会，形成了人才再聚集的社会趋势，在为城市注入发展动力的同时，也给城市的管理带来了新的挑战，其中就包括持续蔓延的群租问题。群租是指房屋所有权人把房屋分为几个独立出租的部分，分别出租给两个以上承租人使用，由各承租人就其承租的部分向出租人支付租金的行为；或者房屋承租人作为转租人，将其承租部分或者全部再分为几个独立转租的部分，分别转租给两个以上新承租人，由各新承租人就其新承租的部分向转租人支付租金的行为。作为城市进化过程中的顽疾，群租所引发的消防、盗窃、噪音、卫生、治安等公共事件和各类纠纷矛盾屡见不鲜。

2011年2月，住房和城乡建设部颁布了新的《商品房屋租赁管理办法》，其中新增规定“出租住房的，应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住”。

上海市人大常委会2000年发布了《上海市房屋租赁条例》，对房屋不能出租的情况以及违规出租的行为做了说明和强调，并相继出台了一系列法律法规。2022年11月23日，基于住房问题频发的背景，上海市人大常委会通过了《上海市住房租赁条例》，进一步明确了住房出租要求，禁止群租，厨房、卫生间、阳台、贮藏室以及其他非居住空间，不得单独出租用于居住，禁止将违法建筑、擅自改变使用性质的房屋用于出租。该条例为遏制群租提供了明确的法律依据。

2、问题提出

新时代中国特色社会主义思想中明确了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城乡和区域一体化进入新发展阶段，人民对基础环境、条件保障等提出了更高的要求，重大区域也产生了更多的就业和深造机会，但区域资源的瓶颈与大量涌入需求存在匹配滞后问题，同时在供需差异较大的情况下又带来资源成本的上升，在就医、教育、住房等基础需求上会有较长时间存在不平衡不充分的矛盾。群租就是在这一矛盾中产生的社会问题。因此群租是城市化进程中需要长期坚持、长效治理的民生问题。

尽管上海市人民政府和人大常委会自上而下建立了针对群租房治理的相应政策，相关部门通过加强联合整治等措施不断治理群租乱象，群租现象也在治理期间明显减少，短期内收到了显著的成效，但监管一放松，群租现象又死灰复燃，悄然返潮。这说明上海市的群租房治理政策由于受到各种因素的影响和制约，其政策细节和执行过程出现了偏差，导致最终效果偏离了政策制定的初衷。

本文将基于新时代中国特色社会主义的相关理论，分析上海市群租房治理政策制定的理论依据，浅析政策在执行过程中出现困境的原因，并结合新时代中国特色社会主义理论体系中全面推进依法治国、加强和创新社会治理等内容给出对策建议。

二、上海市群租房治理政策制定的理论依据

新时代中国特色社会主义是以习近平同志为核心的党中央提出的重要理论思想，是指导我国经济、政治、文化等各个领域发展的重要科学理论。上海市群租房治理政策旨在解决城市居住问题，以保障人民群众安居乐业、保障社会运行长治久安，是新时代中国特色社会主义理论在国家运行、城市建设中的具体应用与实践。该政策的理论依据如下：

1、以人民为中心

社会的发展是以人民为中心的发展，需要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，抓住最需要关心的人群，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，推进全体人民共同富裕。城乡和区域一体化发展对城市建设提出了更高的要求，2019年11月，习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，深刻揭示了中国特色社会主义城市的人民性。人民城市理论是指充分考虑和满足人的物质及精神需求，促进人们身心健康发展，在公平原则下，城市的每位居民都能享受平等、自由的权利和轻松、安全、舒适的生活工作环境。上海市群租房治理政策的出台正是考虑到广大市民的利益和需求，在打击违法群租行为的同时，加强对房源质量和管理水平的监管力度，将解决好百姓住有所居作为最基本和最紧迫的民生问题，是遵循人民城市理念，将以人民为中心理论具象化的应用实践。

政策执行以来，上海市群租房数量大幅减少，根据最近一次综合整治行动数据显示，发现“群租”问题线索4.2万条，累计整治群租户42429户，其中浦东新区整治17792户，占整治总数的41.93%；闵行区整治4239户，占整治总数的9.99%，两个区的占比合计高达51.92%；其次比重较大的为静安区2963户、徐汇区2867户、宝山区2436户。此外，公共产品实现了有效供给，上海市政府充分意识到了群租问题的根源所在，在几次群租房的整治行动中，不断增加“一间房”“一张床”的供应，并计划“十四五”期间新增建设筹措保障性租赁住房47万套（间）以上，以缓解新市民、青年人的住房困难。

2、全面推进依法治国

全面推进依法治国，是新时代中国特色社会主义政治建设的重要组成部分，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。推进依法治国可以有效地维护公共利益和个人合法权益，并促进社会公平正义。在城市管理方面，各种违规行为都需要依据相关条例进行处置，并通过完善信用评价体系鼓励良性竞争等方式来引导企业和居民自觉遵守相关法律法规要求。上海市的群租房治理政策有相关法律法规作为依据，为行为人守法、行政机关执法及司法机关的司法活动提供了正确的指引。

从2000年至今，上海市人大常委会先后制定了《上海市房屋租赁条例》、《上海市住房租赁条例》；上海市人民政府制定了《上海市居住房屋租赁管理实施办法》、《上海市居住房屋租赁管理办法》；上海市房屋土地资源局制定了《关于加强居住房屋租赁管理的若干规定（试行）》；上海市综治办、市高院、市住房保障房屋管理局、市公安局等十部门联合发布了《关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理工作的实施意见》。从地方法规到部门规章，形成了较为完备的法律框架，为群租的治理工作提供了法律依据和司法保障。

三、上海市群租房治理政策执行困境原因

上海市群租房的整治行动长达十几年，虽取得一定成效，但仍不可避免地陷入“治理-返潮-治理”的困境。从“理论-实践-理论”路径分析其原因，主要体现为以下三点：

1、政策对“人民”的理解存在片面性

坚持以人民为中心是新时代中国特色社会主义的核心要义，改革发展成果要更多更公平惠及全体人民，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。现阶段群租治理存在“只堵不疏”和“重堵轻疏”现象，主要考虑了人民群众对安全感、舒适度等方面的担忧，却忽略了人民群众居有定所的基础需求，根源问题得不到有效疏导，政策面向“人民”需求的理解存在片面性。

2、政策的法律保障缺乏可操作性

全面依法治国要求必须坚持从中国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，突出中国特色、实践特色、时代特色。上海市群租房治理的法律法规具体到实际操作上存在难度，比如出租住房不符合相关规定的，由区房屋管理部门责令限期改正，房东往往会在“整改通知书”规定期限内拆除违章部分，待整治结束后迅速恢复，由于其不满足“逾期不改正”的罚款必要条件，只能再次要求其整改，造成“执法—整改—执法”的循环往复，导致法治缺少保障权益和处罚违规的平衡性。

3、政策实施缺乏应对新挑战的创新性

中国特色社会主义进入新时代，社会治理面临新挑战，这就要求执政过程必须加强和创新对社会治理理论的理解，体现治理能力的科学性、有效性、创新性，打造共建共治共享的社会治理格局。上海市群租房治理问题涉及主体多、涉及范围大、涉及环节杂，管理的角度和权限不同使得群租面临着“都要管”又“都不管”的难题，单独依靠地方政府实现全面治理困难重重。在政府资源有限的情况下，在制定政策时就需要形成多方参与、多元协作的治理新模式，并配套相关法规赋予权利和义务。

四、完善上海市群租房治理政策的对策建议

针对上海市群租房治理政策制定的理论依据和政策在执行过程中出现困境的原因，提出以下建议和对策。

1、推动疏堵结合，保障人民需求。根治群租乱象，根本要满足日益旺盛的租赁需求，各区政府应构建上下对应、分层衔接的租赁住房体系，可以通过为提供员工宿舍的企业推出税收优惠等激励政策，不断满足群租目标群体的住房需求，疏和堵有力结合，才能为治理群租顽疾打开良性的大门。

2、细化操作条款，推动科学立法。建议尽快梳理汇总群租房相关操作层面的问题，出台规范性执法文件。比如，现阶段对于二房东的惩罚措施较为单一，应具体细化地指出针对二房东们屡教不改或是拒不整改予以强制执行的情况以及如何惩罚。总体而言，对“房”、对“人”，对“行为”的约束要以可操作性的形式规定下来。

3、创新治理格局，落实协作共治。加强政府不同部门间的协同，相关部门下沉到相应小区进行整治，处置各相关领域问题并形成合力。同时，政府增强与居民、社区的协同治理，发挥居委会和社区物业优势，及时掌握社区实情、发现和处置问题。政府间、政府与居委会、业委会间实现密切协作，社区组织、志愿者实现资源补位，发挥各主体优势，打造开放的治理模式，才能让群租治理更具时代性、针对性、群众性。

五、结论

群租房的产生有其经济和社会根源，这从根本上反映了经济的发展与城市化进程中低收入群体居住需求的矛盾。但是群租房的的确确侵犯了其他业主的权益并给社会带来了一系列隐患，影响社会的长治久安。面对这项复杂的公共管理问题，必须改变以往单一的群租治理模式，广泛听取各方意见，融入立法、市场、企业、社区等多方智慧，综合运用法律、行政、经济、宣传、科技等手段，整合政府行政资源，动员社会、企业、公民等多方力量共同参与到群租房治理这场持久战中，让“居者有其屋”的梦想早日实现。

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作者简介：康晓妍（1987.10—）女，辽宁省沈阳市，汉族，在读研究生，上海交通大学国际与公共事务学院2022级MPA研究生，中级经济师，研究方向：公共管理。