摘要：龙陵县作为云南省25个边境县之一，地处疫情“外防输入”的最前沿，周边地区疫情形势给龙陵县经济社会发展带来一定的外部冲击。在疫情防控常态化的背景下，龙陵县在推进基层治理过程中逐步探索出一些经验做法，初步形成了具有边境少数民族地区特点的“龙陵之治”。本文从疫情防控常态化背景出发，对龙陵县疫情防控常态化背景下基层治理的经验成效、存在问题和应对举措进行探究，提出完善治理体系、坚持为民服务、坚持依法治理、坚持协同共治、坚持文化引领、促进经济发展六个方面的对策。

关键词：疫情防控；基层治理；问题研究；对策

近年来，国家治理重心不断下移，基层治理在国家治理体系中的重要性进一步彰显，党的二十大报告指出：“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”基层治理是国家治理的“神经末梢”，党的方针政策最终落实到寻常百姓家，依靠的就是基层治理。在疫情防控常态化背景下，基层治理是落实政策和服务民生的“最后一公里”，龙陵县作为云南省25个边境县之一，地处“外防输入”的最前沿，经济社会发展面临巨大考验。一方面缅甸疫情频发，另一方面周边地区疫情形势不容乐观，对龙陵县经济社会持续健康发展带来一定的外部冲击。对于龙陵县这样底子薄、欠发达的边境县，基层治理成效的好坏直接关系到经济社会发展、脱贫成果巩固和边境长治久安。

一、疫情防控常态化背景下龙陵县基层治理现状

龙陵县辖10个乡镇、121个村（社区），国土面积2884平方公里，山区面积占比98%，国境线长19.71公里，有1个边境乡（木城乡），5个抵边村（社区），居住着汉、傈僳、彝、傣、阿昌等23个民族，总人口27.27万人，具有边疆、民族、山区的特点，维护边境地区安全稳定的形势严峻、任务繁重。新冠肺炎疫情暴发后，龙陵县以3户5户联防联控网格化管理为基础，不断提升基层社会治理能力和水平，人防、物防和技防同步建设，以现代信息技术为支撑，以社会服务为根本，不断健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系，初步形成了具有边境少数民族地区特点的“龙陵之治”。

（一）压实工作责任

在疫情防控严峻形势下，龙陵县在坚决扛牢疫情防控主体责任的同时，积极稳妥推进基层治理体系建设。一是健全指挥体系。在疫情防控工作中，全县设1个县级指挥部，10个乡镇指挥部，将121个村（社区）划分为385个集镇网格，将1743个村民小组79276户居民划分成16525个网格，建立了“3户5户联防联控”工作机制，建立了“村村是哨所、户户是堡垒、人人是哨兵”的全民防线。二是完善工作机制。龙陵县明确了各级党委主要领导、分管领导、班子成员推进基层社会治理的第一责任、直接责任和分管工作范围内的责任，建立健全各职能部门基层治理权责清单，建成了各部门间信息互通、资源共享、工作联动机制。

（二）创新源头治理

龙陵县积极探索共建共享工作平台，不断创新网格治理模式，畅通民意渠道，健全完善各种机制，基层治理效能不断提升。一是发挥乡风文明作用。认真践行社会主义核心价值观，做好“身边好人”“最美家庭”、“优秀村干部”等道德评议工作，表彰了一大批明是非、辨善恶、守诚信、知荣辱的优秀党员干部群众。并通过制定村规民约、设立红黑榜、诚信典型树选、失信联合惩戒等措施，有效发挥了乡风文明在基层治理中的作用。二是优化人员防控网。充实了5个抵边村（社区）治安巡逻队力量，对过往人员车辆进行排查，有效整合巡防力量，建立全面覆盖村（社区）主干道、重点路段、重点区域的常态化、专业化、网格化道路治安防控网。三是建立科技防控网。通过视频监控调度系统对沿江边界线、疫情防控点、重点公共区域场所和宗教活动场所等全天候巡逻监控、指挥调度，形成“一频观全县”“一网统管”的智治模式。四是抓好平安乡村建设。坚持、发扬新时代“枫桥经验”，创建“枫桥式”公安派出所，搭建警民互动的“连心之桥”，建立社会矛盾纠纷“三级三次”调处机制，大力化解矛盾纠纷，防止矛盾扩大升级，坚决做到琐事不出组、小事不出村、矛盾不上交。

（三）形成工作合力

在统筹推进疫情防控和基层治理工作中，龙陵县充分依靠行政力量的动员与资源调集，依托市、县、乡、村、组的力量，形成了基层治理的强大合力。一是整合党政军警民强边固防力量。建立边境乡党委、乡政府、驻地部队、边境派出所、边民每天联合护边、每周信息共享、每月定期研判的体制机制。依托边境堵卡封控点、巡逻执勤点、抵边联防所对边境线进行定人定责任的24小时不间断巡逻管控，优化提升“3户5户联防”邻里守望模式，着力构建人防为核心、物防为基础、技防为支撑的科学高效立体化边境防控网。二是严格落实边境线段长责任制。抓实“五级书记抓边防”“五级段长守边境”，实现乡级段长每段责任区不超过2公里，村组两级段长每段责任区不超过1公里，推行乡级段长带班、村组级段长值班巡逻堵卡机制。

（四）推进兴边富民

一是深入实施“云南省强边固防示范村”创建工程。建立县乡党委主导，保山市强边固防突击队员全程参加、市县级中青班学员定期参与、乡级干部全部下沉、群众广泛动员的基层治理工作体系。坚持长远谋划，以疫情防控、人居环境整治为重点，以村规民约的实体化运作为支撑，以发展壮大村级集体经济为目标，逐步建立强边固防示范村。二是加快推进现代化边境小康村建设。通过基础完善、人畜分离、集中养殖、污水治理、卫生整治、产业布局、乡风文明建设，将等养自然村等抵边村建设成为现代化边境小康村示范点，为全县5个村（社区）现代化边境小康村建设提供典型带动和示范引领。三是促进抵边村产业发展。龙陵县坚持统筹疫情防控和经济社会发展的工作导向，坚持“一村一品”总体思路，大力开展农业知识技能培训，稳定增加传统产业规模，加大特色优势产业扶持发展力度，引入优势企业合作带动，促进一、二、三产业融合发展，着力加快边境地区产业兴旺。

二、龙陵县基层治理存在的问题

（一）经济发展动能不足

一是用工成本抬升。龙陵县虽然直接的中缅贸易较少，但因业缘、姻缘、血缘等关系，双方人员往来频繁，特别是缅籍临时性务工人员较多。在新冠肺炎疫情的冲击下，缅籍务工人员纷纷返回缅甸，导致龙陵县部分行业用工成本直线上升，个体工商户经营困难。如勐糯镇甘蔗产区因缅籍务工人员不能入境，砍伐甘蔗成本急剧上升。二是经济贸易锐减。虽然龙陵县没有本土疫情的发生，但德宏州、腾冲市疫情时有发生，周边地区疫情导致龙陵县与周边县市经济贸易减少，对经济社会发展带来严重冲击。如在疫情发生前，象达镇由于距离芒市较近的区位优势，在长期的经济互动使双方形成了农业和服务业互补关系，大量个体工商户、务工人员到芒市从事屠宰业等产业，德宏州疫情的反复，导致经济循环断链，相关从业人员收入急剧减少。三是消费能力减弱。受疫情防控和经济下行影响，龙陵县广大居民家庭收入减少，民众消费能力持续走弱，外加房地产等支柱产业颓势初显，地方财政持续收紧，整个经济面上的消费能力持续下降，低迷的经济形势严重制约了经济社会发展。

（二）基层治理经费匮乏

一是治理经费紧张。龙陵县边境地区基本都是山区，经济底子薄，发展后劲不足，疫情影响、经济下行和房地产红利逐渐摊薄相互叠加，导致龙陵县税源收紧，财力上更加依赖上级的转移支付，外加疫情防控需要投入大量的人力、物力、财力，县、乡、村三级债务负担加重，基层治理经费难于及时拨付，基层党组织参与治理的物质支撑不足，导致出现基层人民群众参与基层治理热情不高。二是集体收入减少。龙陵县部分村集体经济为固定资产投资模式，受疫情影响，龙陵县铺面门店租金收益下行30%左右，导致部分村（社区）的集体经济收入锐减，难于满足基层治理的投入需求，导致基层治理有序运转面临巨大挑战，特别是部分疫情防控卡点所在村（社区），持续性投入大量资金用于疫情防控工作，基本运转都已举步维艰。

（三）传统治理体系失效

一是传统治理体系失效。近年来，伴随经济社会的转型，特别是龙陵县实施棚户区改造和易地搬迁项目后，农村原有的地缘、亲缘关系被打破，由熟人社会向半熟人社会变迁，人际关系急剧变迁导致传统观念受到冲击，传统文化在基层治理中的作用被进一步弱化，德治的约束力降低，特别是一些易地搬迁点出现村民的属地管理和田地山林等经济利益的分离，导致集体意识、协作意识、互助意识减退。二是新治理体系尚未成熟。龙陵县部分棚户区改造安置点和易地搬迁点的基层党组织还处于刚刚成立阶段，不能有效发挥聚人心、达共识的作用，群众对属地、组织的认同感不高，推进基层治理面临困境。

（四）治理难度持续加大

一是出现松劲心态。因长期防控，极少数干部群众出现麻痹思想和厌战情绪，在疫情防控等措施落实上还有差距。二是人员管控难度大。龙陵县涉缅婚姻家庭较多，跨境婚姻带来频繁的商业和生活往来，红白喜事带来的亲戚交往难以避免，同时龙陵的缅籍人员多为临时性务工人员，流动性较大，给基层治理带来巨大压力。三是“偷引带”时有发生。部分群众对党的路线方针政策理解不深不透，在疫情发生后，由于“偷引带”的高额利润，个别群众经不住金钱诱惑，不顾国家管理政策，参与协助走私、“偷引带”情况时有发生，给基层社会治理带来巨大挑战。四是新问题不断呈现。伴随经济社会的高速发展和社会转型，留守儿童、留守老人、老龄化等现象的不断涌现，人民群众多元化、个性化需求不断增加，外加基层治理还要面对“黄赌毒”、境外敌对势力渗透、恐怖暴力违法犯罪活动威胁和少数民族群众日常矛盾纠纷等边境农村社会治理顽疾，新旧矛盾的交织叠加对基层治理提出了更高的要求。

三、提高基层治理效能的对策

（一）完善治理体系

一是坚持党的全面领导。构建县、乡、村、组、网格五级领导体系，明确各级党组织在基层治理中的核心领导地位，发挥统揽全局、协调各方的作用。特别是在云南省行政村（社区）组织“大岗位制”实施后，基层干部的薪资待遇得到大幅提升，基层干部干事创业的积极性得到进一步提高，要充分发挥好“大岗位制”对基层干部的激励作用，切实发挥好基层干部在基层治理中的带头示范作用。二是完善矛盾预警机制。建设枫桥式派出所，推动基层各种社会纠纷与矛盾就地解决、第一时间解决，努力实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的工作目标，尽量把社会矛盾化解在基层。三是完善群防群治体系。坚决扛起“不让疫情过怒江”政治责任，形成警民共建、党群共建、村民自治的社会治安管理体系，深化“3户5户”联防联控机制，压实压紧村组干部和网格员联动防控责任，坚持“不落一户、不漏一人”的原则，使网格管理纵向到底、横向到边，监管到位，不留死角，坚决堵住境外疫情输入关口。四是发挥基层自治作用。发挥各类基层自治组织的作用，通过完善村民议事制度，拓宽基层群众参与基层管理事务的途径，形成基层群众深度参与基层治理中的制度安排，提高群众在基层治理中的参与感和获得感。

（二）坚持为民服务

一是坚持为民服务。基层党组织承担着上传下达、凝聚人心的重大使命，基层治理涉及人民群众感受最直接的急难愁盼问题，要把涉及人民群众切身利益的小事办好，特别是解决群众最关心、希望最迫切、感受最深刻的衣食住行、看病就医、子女上学等方面的困难，让群众切实感受到党和政府的温暖，把人心这一强边固防最大堡垒建设成铜墙铁壁。二是要发挥服务功能。推进基层办事大厅建设，让每个村（社区）按照标准化建设办事大厅和配齐办事人员，发挥好各级办事大厅的服务功能，落实好坐班制度，提高服务能力和工作效率，全面推进线上服务功能的普及，落实好“最多跑一次”改革在基层落地。三是完善奖惩机制。建立边民生活补助动态调整机制，确保不漏一户不漏一人，抓好边民补助的发放落实，增强边民“靠边吃饭”的内生动力，鼓励外出务工的边民回乡创业，加大抵边村寨医疗、教育政策扶持力度，增强守边固边责任意识和责任担当。针对个别群众参与“偷引带”的情况，要运用好法律手段、经济手段、行政手段、警示教育、道德谴责等综合措施，确边境管控落细落实，更好地维护国家安全。

（三）坚持依法治理

一是坚持建章立制。基层治理中灵活应变的事项多，但要从根本上构建长期有效的治理体系，将探索出来的经验做法上升为规章制度，让基层治理走上法治化的轨道。二是重视培训教育。有效整合普法教育资源，加大在基层开展法治宣传教育的力度，切实提高基层一线人员的法治思维水平和法治工作能力，提高基层群众遵法守法意识。三是用活现有力量。龙陵县121个村（社区）均配备了法律顾问，并且很多村（社区）都设置了基层警务室，要充分发挥法律顾问和警务人员在基层治理中的作用，用现代化的法治思维管理基层。四是加大科技投入。充分运用现代科技手段，构建“智慧边境”管理系统，加大建设边境围栏、安装摄像头、增加照明设备力度，建设高等级边境巡逻公路，进一步形成人防、物防、技防相互支撑的常态化、智能化、立体化边境管理体系。

（四）坚持协同共治

一是用好联动机制。持续运用脱贫攻坚以来形成的良好工作机制，切实发挥挂包单位、挂包责任人的作用，调动一切能够调动的资源力量来推进基层治理，在防止偷越国境、电信网络诈骗、命案防控等工作中精准发力，做到真正的共治共享，提高边境现代化治理能力。二是整合各界力量。要发挥致富带头人、返乡大学生、离退休干部等社会力量的作用，特别是要以“干部规划家乡行动”为契机，坚持以地缘、亲缘关系为纽带，广泛动员公职人员、乡贤能人为家乡建设出谋划策，让各类力量积极参与到基层治理中来，把人聚齐、把力聚合、把心聚拢，为全面推进乡村振兴、推动治理现代化出思路、画蓝图。三是培育新型主体。龙陵县棚户区改造和易地搬迁项目建成后，社会上诞生一批新的社会组织，如业主委员会、物业公司、家政公司等，要充分发挥这些新型社会组织的作用，发挥其治理功能，让渡部分权力给新型主体，调动其参与基层治理的积极性，但也要防治大型社区由于管辖范围过大出现“权力真空”，出现新型社会组织大包大揽、唯我独尊的局面，要对其进行规范化的管理，让社会组织提供更多的专业化、精细化的服务，满足人民群众对美好生活的新期待。四是坚持政策协同。在疫情影响下，人民群众的可持续收入不断减少，个体工商户经营举步维艰，要注意各个部门出台的政策叠加之后，是否会对经济社会发展产生的负面效应，各部门在出台政策前不仅要征求行业领域内的意见建议，还要多征求其他行业领域、社会民众的意见，使自己的决策更有利于经济社会的高质量发展。

（五）坚持文化引领

一是筑牢思想防线。以“自强诚信感恩”主题教育为契机，大力开展国防教育和维护边疆稳定宣传，积极向边民宣讲各类强农惠民政策、国防法律法规、国家政策方针，细数边民享受到的实实在在的利益，提高边民参与基层治理的主动性和积极性，强化边民国防意识、安全意识、守边意识。二是选树先进典型。通过“红黑榜”评比等方式，在乡村形成明德守矩的价值取向，通过选树一批道德模范、文明家庭、身边好人，弘扬崇德向善、守望相助、尊老爱幼的优良传统美德，持续加强诚信教育，切实提高基层群众的道德水平，并发挥他们在基层治理中模范带头作用，用身边人教育感化民众，使积极向上成为全民的自觉行动。三是用好村规民约。把移风易俗、社会治安、环境整治、邻里关系、尊老爱幼等内容纳入村规民约，发挥村规民约在基层治理中的作用，树立良好寨风民风。四是开展文化活动。以社会主义核心价值观为引领，充分利用村民小组功能完备的活动场所作用，逢节假日开展唱山歌、打歌、上刀杆下火海、斗牛、打陀螺等别具民俗特色的活动，以丰富的文化活动吸引人、感召人、教育人。

（六）促进经济发展

一是保障基层运转经费。基层治理需要投入大量的资金和资源，要把有限的财力更多投入到基层治理中，保障基层治理的运转经费及时拨付，确保基层政权有效运转，这也有利于提高整个社会对经济发展的预期。二是做大做强集体经济。争取更多壮大发展村集体经济项目落地，以项目推动经济社会发展，同时，要培育好、运作好现有的村集体经济项目，带动农业增产、农民增收，用村集体经济收入缓解基层“无钱办事”的难题，为基层治理奠定坚实、可持续的物质基础。三是促进产业发展。要立足龙陵县所拥有的资源禀赋、区位条件和交通位置，大力发展烤烟、石斛、肉牛、生猪等产业，加大对农民专业合作社的扶持力度，坚持“党支部+合作社+农户”的利益分配模式，发挥基层党组织和合作社在产业发展中的示范引领作用，带动边民增收致富，以产业发展提高脱贫的稳定性和可持续性。并积极发展与农业配套的精深加工、销售服务产业，建立全产业链体系，提升抵边村落经济发展质量，要持续扶持电子商务、直播带货等新兴业态的发展，拓宽商品销售渠道，增加农民收益。四是优化疫情防控政策，在确保紧急状态下边境管控能力的前提下，应该充分运用大数据等科技手段优化疫情防控政策，进一步优化疫情防控力量的调整部署，提升管理政策的灵活性，使疫情防控更加精准高效，促进正常的经济社会交流交往，推进交通运输、旅游业、服务业蓬勃发展，加快建立同疫情防控相适应的经济循环新秩序，推动经济社会平稳运行。

参考文献：

[1]黄贵辉：《新发展阶段推进民族事务治理现代化的逻辑向度》《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》2021年第5期

[2]孙柏英：《抗击疫情中基层治理问题检视》《国家治理》2020年第20期

[3]尤宏福：《疫情形势下中缅边境一线管理存在的问题及对策研究——以德宏州瑞丽市为例》《保山社会科学》2022年第2期

[4]田飞：《乡村振兴战略背景下民族地区乡村社会治理问题研究》《保山社会科学》2021年第4期

[5]李超、赵国生：《龙陵：党建引领“两横一竖干起来”》《保山日报》2022年4月12日

[6]龙陵县委党史学习教育领导小组办公室：《龙陵县新冠肺炎疫情防控工作与党史学习教育开展情况汇报》

[7]龙陵县委政法委：《龙陵县强边固防工作开展情况》.

基金项目：

本文系2021年度保山市哲学社会科学资助课题（YB20210539）。

作者简介：

段祥翔，龙陵县社会科学界联合会副主席、秘书长。研究方向：党的建设，干部教育，地方文化。