摘要：首脑外交是当今世界外交发展的主要形式之一，也是在全球一体化、各国联系不断加强的背景之下在外交领域的具体反映，丰富和扩展了各国外交活动的形式。冷战后，国际格局发生了新的变化，全球性问题的不断出现等诸多因素促使了首脑外交的发展。本文先对首脑外交做一个简要概述，在政界，最早赋予政治首脑（summit峰顶）以外交意义的是英国前首相丘吉尔。回顾首脑外交的发展历程，可知在二战期间，首脑外交在二战后到冷战期间得到了快速发展，以及首脑外交在“一带一路”上的体现。最后，首脑外交作为当今国际舞台上的重要研究对象，展望其未来发展趋势。

关键词：首脑外交；全球化；“一带一路”

一、什么是首脑外交？

在政界，最早赋予政治首脑（summit峰顶）以外交意义的是英国前首相丘吉尔。他在1950年号召西方资本主义国家召集首脑会议，共同对付所谓“铁幕后的威胁”。在之后的日内瓦会议期间，西方媒体多次使用“首脑外交”（summit diplomacy）进行报道。此后，首脑外交开始流行起来，并成为国际关系领域研究的新角色。

学界对于首脑外交这一概念的界定上存在着一些分歧，归纳起来，主要有以下几种看法：

第一种看法将首脑外交看作是政治首脑亲自参与重大国际问题和外交活动的做法。比如《世界知识大辞典》中对首脑外交的定义是“国家和政府首脑通过双边或多边的外交接触，亲自接触重大国际问题的做法。”此种界定将首脑外交等同于首脑亲自从事的外交行为，涵盖的范围比较小，且没有把首脑外交与个人国际活动区别开来。

第二种看法侧重于强调一国最高政治级别的领导人直接参与外交活动以推动实施其外交决策。最具有代表性的是美国学者埃尔默·普利施科在《首脑外交》一书中认为“当外交超出部长级而达到最高一级时，就被认为是首脑外交了。”普利施科的定义更多以美国的政治制度为基础，强调美国总统作为首脑外交的主体地位。其实，在不同的政治体制下，首脑外交的主题是不尽相同的。

第三种看法认为首脑外交不仅是首脑亲自参与的外交，而且是首脑作为最高外交决策者从事的一切外交决策和执行活动。而且在首脑的界定上比第二种看法更加宽泛。如《外交学概论》中将首脑外交界定为“国家元首或者政府首脑或者国家对外政策最高决策人（如社会主义国家的执政党共产党的最高领导人）直接参与的主要是双边的（也包括一些多边的）会商和谈判。”首脑参与具体的外交活动，其意义不仅仅在于亲自接触重大国际问题，而是作为最高外交决策者参与并推动其外交决策的具体实施。

综合来看，首脑外交指国家元首、政府首脑、最高政府领导人或者国际组织的最高代表为了推动外交战略和外交政策的顺利实施，服务国家利益，直接参与或者委派代表实施的正式或者非正式的外交活动。

二、首脑外交的缘起与发展

首脑外交起源于远古时代，最早可以追溯到原始部落酋长之间的互访和谈判处理与外邦之间的关系问题，一直由皇帝、君主、国王所垄断，其他人不许染指。除非国君授命，私自“外交”是犯大忌的，即使贵为太子也不行。许多世纪以来在位的君主和其他政治领导人一直以个人身份从事外交活动，如任命密使到国外进行正式访问，谈判和签订条约等等。在此范式下，所有的外交活动都只是君主的特使外交，完全听命于君主的个人意志和政治偏好。

近代以来，现代外交制度的建立削弱了首脑外交的机会和频率。现代外交制度是近代以来首先在意大利城市共和国时期萌芽，随着现代民族国家的产生而出现的，形成于18世纪的欧洲。欧洲三十年战争形成的威斯特伐利亚体系，更是为首脑外交提供了广阔的历史舞台。1807年拿破仑和俄国沙皇亚历山大一世在位于东普鲁士涅曼河上的一条竹木筏上讨论两国之间的关系，被公认为是具有近代意义的首脑外交。

二战期间基于战争协调的需要，首脑外交获得了新的社会基础。在第二次世界大战之前，首脑外交在国际事务中还是一个不大经常出现的外交现象，外交更多通过职业外交官进行，战争为首脑外交注入了强劲的动力。在第二次世界大战 中，为讨论反法西斯战争和战后世界重建等问题，罗斯福、丘吉尔和斯大林“三巨头”几次聚首，德黑兰会议、雅尔塔会议和波茨坦会议三次首脑会议协调了反法西斯联盟的军事行动，并为战后的世界安排奠定了基础，成为现代首脑外交发端的一个里程碑。

二战结束后，作为首脑外交基础的战时合作很快烟消云散，但首脑外交并没有因为战争的结束而重归幕后，而是在此后的冷战对峙和冷战后发展过程中获得了快速发展，迅速成长为一种相当成熟的外交实践形态。

在冷战的两极格局下，首脑外交的动向曾是人们判断国际形势走势的一个重要的“风向标”，牵动着各国敏感的神经，如著名的“戴维营会谈”、“冰岛会晤”都曾引发国际形势的转变。另外，发展中国家的首脑外交以及南北国家首脑对话也成为20世纪60年代以来的一个重要趋势，尤其是不结盟运动、77国集团、石油输出国组织的首脑外交，对于推动南南合作和南北对话都起到了巨大的作用。

冷战后，随着国际多极化趋势的发展和交通、通讯技术的不断进步，国家与国家之间的关系已经发展到一种需要高层战略对话的新阶段。政治首脑和国家领导人参与外交活动的情况与日俱增，甚至大有取代职业外交官之势。当今的现实是，大多数国家的政治领导人都是外交事务和国际政治舞台上声名显赫的角色，并日益卷入其中，首脑外交成为全球化时代外交发展的一个重要趋势。

三、“一带一路”中的首脑外交

自习近平成为中国领导人以来，在外交领域积极发挥关键性作用，首脑外交已成为中国外交的最高形式。其中，“一带一路”倡议是习近平深刻思考人类前途命运以及中国和世界发展大势，为促进全球共同繁荣、打造人类命运共同体所提出的宏伟构想和中国方案，开辟了我国参与和引领全球开放合作的新境界。

2013年3月22-30日，习近平当选为国家主席后首次对俄罗斯、坦桑尼亚、南非、刚果共和国进行国事访问并出席金砖国家领导人第五次会晤，立即引起世界广泛瞩目。5月，李克强总理首次出访印度、巴基斯坦、瑞士、德国四国。新一届中国国家领导人开始登上世界外交舞台，新时代中国首脑外交拉开序幕。从2013-2018 年期间，习近平主席和李克强总理每年平均出访和参加国际会议4-7 次，年均访问十几个国家。

截至2021年底，中国已同145个国家、32个国际组织签署200多份共建“一带一路”合作文件。“一带一路”的朋友圈仍在不断扩大：2022年1月5日，摩洛哥成为北非地区首个与中国签署共建“一带一路”合作规划的国家。在2022年年初，中国首脑外交更是频密展开，与中亚五国领导人互致贺电。即使是在疫情时代，“一带一路”仍凸显其韧性与活力，中欧班列实现逆势增长和安全稳定运行，有力支撑起全球供应链产业链“大动脉”，贯通疫情防控的“生命线”。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在外交工作中以首脑外交为重要抓手，开诚布公，积极向世界各国领导人和人民做解释工作，推进政治互信，凝聚合作努力，为倡议的落实与建设提供了强大的外交支持。以首脑外交力促“一带一路”建设，大力提升中国与沿线各国的政治互信，夯实“一带一路”建设国际合作的政治基础，堪称新时代中国特色大国外交的“牛鼻子工程”，以非凡的努力取得了非凡的成就。在首脑外交中，中国领导人在展示中国形象、弘扬中国理念、践行中国主张，发展和世界各国的友好关系，处理和解决重大双边、多边、地区和全球性复杂问题等方面发挥了独特的、不可替代的重要作用。

四、首脑外交的发展趋势

1.面临的问题

随着经济全球化的发展，首脑外交以其独特的优势而受到世界各国的青睐，但在国际如政府状态的国际现实下，首脑外交的局限性也不可忽略。

首脑外交存在一定的效率问题，由于多边首脑峰会参加的国家较多，而且各国在政治制度、经发展水平、价值观念等诸多方面上存在着较大的差异。因此，很多多边首脑峰会往往流于形式，而无实质性的会谈成果。英国学者杰夫·贝里奇曾指出“政府首脑，由于他们严重的自我中心，其对外交细节的物质，以及其在热烈表示数不胜数友好的含义不清之言论的重要性上根深蒂固的信念，无知地把每件事弄糟。”再者，首脑外交往往缺乏相应的评估机制，有些首脑会晤达成的协议，可能无法在实践中发挥应有的作用。

另外由于信息技术的发展，互联网的普以加上媒体的介入，社会大众对首脑外交越来越关注。各国政治首脑在信息化社会更具明星意识，国内民众也更喜欢个性领导人，从而使得领导人有了更强的表现欲，更喜欢突出自己的“个性化”存在。这就会导致有的政治首脑会滥用国家权力，随心所欲，感情用事，甚至用以谋取私利。

2.发展趋势

首脑外交是国际政治经济发展的客观需要，在可见的未来是绝对不会消失的。首脑外交面临的不是取消的问题，而是调整和改革，应该结合其特殊规律进行有益的探索。首先，全球化时代的首脑外交议题多元化将是一个长期趋势，除了传统的战争与和平问题、国际战略、宏观经济管理等问题，应更注重与公众日常生活密切相关的议题。其次，随着国际政治与国内政治之间界限的日益模糊，国内社会利益的全球化程度越来越高，公众在外交事务上越来越积极，成为各国外交不可回避的“公众向度”（public dimension），首脑外交对象的社会化是大势所趋。以及首脑外交的相关法律和制度规范会愈发完善，在相关制度进一步完善之后，首脑外交就可以提高其运行的透明度，将首脑的外交活动公之于民众的监督之下。顺应社会的发展要求，形成首脑外交公众参与的格局。

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