摘要：本文基于粤港澳大湾区高水平人才高地建设特点，对其人才发展现状进行客观全面分析，发现粤港澳大湾区在集聚人才方面具有一定基础和成效，但也存在不足。最后，基于研究结果从引才、留才、育才三个方面提出了政策建议。

关键词：区域协同治理；粤港澳大湾区；高水平人才高地

2021年9月，习近平总书记在中央人才工作会议上指出，“可以在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地。”这是我国第一个国家级层面的关于湾区人才队伍建设的顶层设计和战略部署。推动粤港澳大湾区的发展，也是党中央近年来的一项重要决策。党的二十大报告提出，推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局，为实现中华民族伟大复兴更好发挥作用。随着粤港澳大湾区建设不断推进，各领域人才需求不断增加，特别是高层次复合型创新人才，高水平人才高地区域协同共建，则成为了大势所趋。

粤港澳大湾区在全国新发展格局中具有重要战略地位，要成为新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地，迎来难得的历史性发展机遇。但是，由于其内部发展的差距仍然较大，许多地方吸引人才的模式与机制不尽相同，呈现“一国、两制、三法域”的发展态势，且各地区在政策制定上缺乏整体性协调，造成人才资源需求不均等现象，严重阻碍了湾区经济健康可持续地发展。为此，我们应以区域协同理论为依据，以实现人才治理体制机制创新、激励人才协同发展为目的，建立融通引才、服务留才、协调育才三位一体人才流动和协同治理机制，为实现粤港澳大湾区高质量发展提供源源不断的基础性人才支撑。

一、粤港澳大湾区高水平人才高地建设现状扫描

粤港澳大湾区的城市群为“9+2”规划——珠三角九市及香港、澳门两个对外窗口城市组成，地处“广佛”“深关会”“珠中江”三大经济圈及港澳深度融合区之间，创造了约12%的全国经济总量，在全国和世界经济中处于重要增长极地位。基于此，作为我国经济最为发达，也是开放程度也最高的地区，粤港澳大湾区的高层次人才引育工作开展情况，具有如下几个特点：

（一）大湾区具有优越的区位优势和育才环境

和世界上其他著名湾区相比，大湾区内土地资源较丰富，人口规模和资源储备量大。在国家政策的支持下，早在2012年，广州南沙、深圳前海、珠海横琴等三个“粤港澳人才合作示范区”被列为“全国人才管理改革试验区”，拥有先行先试的特权。《纲要》中进一步明确了建设人才高地的要求，广东结合实际，推出多项含金量高的引才政策，改善人才协同宏观环境等。随着国家对高等教育投入力度加大，大湾区逐渐孕育了浓厚的学术环境和产才氛围。中山大学、华南理工大学、南方科技大学等八所“双一流”院校均坐落在粤港澳大湾区；在2022年QS世界大学排名中，香港大学、香港科技大学和香港中文大学都处于前40名，从国际视野来看，香港人才竞争力更强。同时，粤港澳三地各高校纷纷将人才培养作为学校发展核心战略之一，将培养高层次应用型专门人才作为教育改革的重要任务，使得优越的区位优势和育才环境成为大湾区内人才引育得天独厚的有利条件。

（二）大湾区存在明显的人才“虹吸效应”

粤港澳大湾区是中国开放程度比较高、最具经济活力的地区，深圳、广州作为其中两个核心城市，拥有众多著名行业巨头企业，给人才带来了丰富的就业机会。根据猎聘大数据研究院发布的《2022年粤港澳大湾区人才发展报告》，广深两地共占粤港澳大湾区人才总量的75.58%，人才市场总体呈供需两旺局面，对人才的“虹吸效应”较为明显。与此同时，城市的高质量发展也依赖于海外高质量人才的集聚，在过去几年，粤港澳大湾区海外人才以深圳为主、广州两个一线城市为主，其中深圳人才占比48.28%，广州人才占比27.39%；金融领域是海外人才回国就业人数最多的领域，互联网、游戏和软件行业次之，人才比例为18.01%。通过猎聘人才留驻意愿调查发现，粤港澳大湾区的人才在毕业之后更加倾向于到本地工作，说明大湾区营商环境优越、产业发展势头旺盛，在吸引和留住人才等方面发挥了重要作用。

二、粤港澳大湾区打造高水平人才高地的政策困境

根据欧洲工商管理学院（INSEAD）发布的2020年《全球城市人才竞争力指数报告》显示，作为大湾区主要核心城市，深圳、广州分别排名第78位和97位，落后于上海（32位）、北京（35位）、杭州（67位）、南京（75位）。笔者认为，粤港澳大湾区属不同关税区，各拥有不同法律制度和行政体系，是导致人才发展各类问题的关键阻碍，具体表现在以下几个方面：

（一）多中心格局下的人才分布不均

粤港澳大湾区城市群属于不同行政层级，呈多中心、网络化的格局形态，其中“穗港深”为核心城市，“佛莞”为次核心城市，湾区内部城市经济发展的不平衡问题突出。中国人民大学刘颖教授认为，经济社会发展的不均衡导致区域人才分布不均衡，一方面是产业结构分布导致人才分布不均，另一方面是人才数量分配不均衡。因此，要实现大湾区全覆盖，就必须解决好这两个问题。从大湾区的人才分布情况来看，香港、澳门、深圳、广州一直是人才的高度聚集带，而大湾区的东西两岸则人才密度较低，全区呈现出从中心到外围逐渐递减的人才分布模式，因此中心城市人才集聚辐射效果不明显。由于粤港澳大湾区协同发展机制的不通畅性，加之资源共享、信息互通和其他区域合作不够密切，对粤港澳大湾区的人才管理模式构成了新的挑战。

（二）内容要素的流通存在堵点

当前，粤港澳大湾区还没有达到人流、物流、信息流、资金链的自由流转。首先是行政区划阻隔。由于粤港澳三地在行政区划上的差异，构成了不同的关税区，在客观条件上了导致行政管理不同；由于港澳两地体制差异，具有独立的司法体制与运行模式，和内地存在显著的税制冲突、社保冲突等问题，科技成果转换存在制度壁垒，职业资质互认的不同等等均成为了阻碍。在地方利益与城市竞争激烈的环境中，由于区域内各地区经济发展水平参差不齐，产业结构趋同现象严重，造成重复建设、无序竞争等问题，不利于资源的配置、人员流动。其次是综合协调机制欠缺。地方政府在产业发展、功能分工、基础设施和建设等方面没有发挥好自身的优势，综合协调机制不够健全，难于高效提升粤港澳大湾区的整体竞争力。此外，粤港澳三地虽然地缘亲近，同根同源，但是受历史发展因素的影响，三地的文化观念有一定差异，海外人才文化认同感较为淡薄，难于形成合力，在某种程度上影响着人才高地建设的速率和进度。

三、区域协同视角下的粤港澳大湾区人才高地建设路径探索

在推进粤港澳大湾区发展的大背景下，应努力破除行政体制上的障碍，加强粤港澳大湾区区域协同，促进粤港澳大湾区公共治理整合，探究贯通引才，服务留才、协调育才三位一体人才流动和协同创新机制，推动粤港澳大湾区人才高地建设顺利实施。

（一）贯通引才、精准施策，建构多层协同引才机制

要使粤港澳大湾区人才高地建设卓有成效，首先要开展的是多层次协同引才机制建设，经过多方主体（包括政府，企业，高校，第三方非政府组织等）的共同努力，形成共建共治共享的区域公共治理格局。

一要强调政府主导战略定位，鼓励社会力量投入到人才工作中来。政府应系统性谋划人才发展，整体规划、分阶段制定人才政策。例如发布一系列精细化人才评价细则，开展境外人才职业资格认证和鉴证工作，让人才跨境执业更加顺利；构建以本科教育为主、研究生学历为辅的多类型高等教育结构，引进国外高层次创新型科技人才和优秀管理团队等，促进区域经济转型升级。

二要构建弹性引才模式，既要“引进来”，也要“走出去”。可借鉴上海的“候鸟型”引才机制，积极汇集青年大学生人才，完善跨境人才赴粤短期就业、兼职在岗的支援计划；还应加强对外投资建设，持续扶持国内人才“走出去”，采用留学进修，学术访问，联合培养等方式形成互惠共享的人才交流机制。

三是要加强校企深度合作，增加湾区的国际人才供给。应加强同北京大学、清华大学、香港大学与其他重点高校的合作办学，利用校企合作平台，以线上线下方式面向在校生和毕业生举办多种校园招聘会、企业招聘宣讲会等，让三地应届毕业生有的放矢的选择符合自身条件的合作单位，从而更快适应工作岗位、减少就业熟化期。政府还应加大对高等教育投入力度，鼓励建设国际知名大学、港澳高等院校在广东建立科研机构，大力导入国际一流教育资源，加快吸引若干国际一流学者成为助力粤港澳人才高地建设的社会力量。

（二）服务留才、强基固本，建构产才环境融合机制

为更好地引才、留才，聚集科技创新的主要力量，政府应努力打造优越软硬环境、包容健全制度体系、宜居宜业优质生活圈。

首先，要破除制度壁垒、做好规则政策衔接。应以现有探索试点为依托，进一步编制人才需求清单、资格认定名单、准入负面清单，做到港澳人才到粤就业零门槛；可以以市场化的方式对各地区人才配置进行创新，依靠市场猎头机构的力量，根据大湾区重点产业行业和专业紧缺领域的需求实现人才供给的精准衔接。在促进人才流动方面，可撤销粤港澳大湾区人才往来通行证，做到人才来往“无证化”，探讨内地和香港两地学位资历相互认可之可行性，为三地不同行业人士创造更加宽广的发展空间。

其次，政府要强服务，优化人才发展空间的基础配套。复旦大学姚凯教授提出，要共筑宜居乐业的人才生态，必须建立统一的人才资源服务市场，在突破人才户籍、住房、社会医疗保障以及子女读书等方面给予特殊政策安排。因此，要优化待遇结构、重视人才的服务和保障工作，为留住人才创造更好的“软环境”。要加强对海外高层次人才流动的管理和支持力度，例如促进粤港澳大湾区“社保+医疗+教育”的互认互通，引入陪读签证，对符合条件的中小学生家长给予就业签证等。政府应成立人才工作协调委员会，构建促进人才一体化运作的统一协调平台，将香港打造成粤港澳大湾区的国际人才核心区，同时注重提倡构建良好的社会风气，营造开放、包容、和谐的社会氛围，合力推动保长远的留才机制建设。

（三）统筹育才、多管齐下，构建育才平台的成果共建共享机制

2023年2月20日，第一届粤港澳大湾区高质量人才服务工作会议召开，中国工程院院士何镜堂在会议中提出：“粤港澳三地对精英人才特别是青年人才的合作要从教育开始，联合培养人才十分关键。”为了共享人才红利，得天下英才，粤港澳大湾区需要共同打造育才平台，多管齐下促进育才资源共享，以达到粤港澳软硬件优势互补的效果，让有利于人才的要素在湾区里顺畅流通。

一是要构建人才培养共同体。要以区域内各高等院校为主体，构建人才培养共同体，共同打造人才平台，促进育才资源共用。可借鉴美国“128公路”创新通道构建模式，把湾区各大学所有创新资源优势和市场资金、优惠政策、公共服务相融合，构成人才要素地图，多方合作创新培养人才；也可以参照借鉴新加坡国立大学企业机构的人才模式，支持有条件的大湾区高校在海外设立学院和孵化器，推出海外实习科创项目，在科创项目的决策、执行、评价、验收等各项环节中推动粤港澳人才培育协同。

二是要建立科学有效的人才评价机制。要建立科学有效的创新型科技人才评价体系，首先要打破“四唯”——“唯论文，唯职称，唯学历，唯获奖”的人才评价标准，引导科技人才务实创新，将看待学历变成看待学识，将看资历变成看潜力，树立以“大人才观”、“全面发展观”、“动态发展观”为主导的正确科技人才评价观。对于不同类别科技人才，要合理确定其评价周期，合理使用评价结果，促进人才评价与培养、使用、激励的有效结合。用人单位可结合自身功能定位和发展方向，使用自主评价权制定科技人才评价标准，必要时可设立紧缺、高层次科技人才评价的绿色通道，还可通过人工智能、大数据分析等技术创新人才评价方案，为大湾区创造更加培育人才、适应人才发展的综合环境做足文章。

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