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摘要：新型电信网络诈骗犯罪在公安机关强力打击的背景下依然持续高发，对公安机关依法保护公民合法财产、维护社会秩序发起了巨大挑战。出租屋是电信网络诈骗犯罪的高发地，通过对东莞C镇反诈工作的实地研究，梳理出租屋治理的新模式，通过增设出租屋房主来缩短最后一公里，重视出租屋房主的纽带作用，使得反诈效能提升，链接社会资源形成共治局面。

关键词：电信网络诈骗；“最后一公里”；协同治理

基金项目：2022年广东警官学院院级项目广东省新型电信网络诈骗犯罪的多元主体协同治理体制研究（项目编号：2022QN03）；2021年广东省本科高校教学质量与教学改革工程建设项目 “警务社会工作实战化课程群学生能力培养研究”；2021年度广东省教育厅普通高校青年创新人才类项目“社会工作介入基层公安社会治理探析”（项目号：2021WQNCX053）

新型电信网络诈骗犯罪在公安机关强力打击的背景下依然在全国范围内持续高发，对公安机关依法保护公民合法财产、维护社会秩序发起了巨大挑战。电信网络诈骗犯罪已成为增长速度最快的犯罪案件，正在全国范围内蔓延，严重威胁人民的生命财产安全，造成了恶劣的社会影响，导致社会治安秩序受到威胁，政府公信力下降。2018年中国信通院的《信息通信行业防范打击通讯信息诈骗白皮书》指出通讯信息诈骗治理工作始终处于动态博弈的过程，具有长期性和复杂性。[1]具体来讲，电信犯罪诈骗的恶劣影响主要有造成经济损失和恶劣的社会影响，扰乱社会秩序，引发社会舆情关注，影响人民的安全感和幸福感。习近平总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出的重要指示强调：“坚持以人民为中心，全面落实打防管控措施，坚决遏制电信网络诈骗犯罪多发、高发态势”。在全国打击治理电信网络诈骗新型犯罪工作电视电话会议上，公安部部长赵克志强调“深入学习贯彻习近平总书记重要指示，纵深推进打击治理电信网络信息违法犯罪工作”，为我们防范、打击电信网络诈骗犯罪提出了新的要求，也指明了方向。

东莞市C镇流动人口占比高达81.01%，人口倒挂问题十分突出，辖区内流动人口多、出租屋体量大、管理范围大、电诈警情多发等问题凸显。C镇电诈警情发案占违法犯罪警情超52%，受骗人群中18-45岁的中青年占84%，其中90后占比近50%，出租屋发生电诈警情占比将近60%，与之相应的出租屋治理成为公安工作的难点。近年来，C镇的出租屋治理取得一定成效，C镇已经形成了以公安机关为核心多主体协同参与的出租屋防范电信网络诈骗犯罪模式，不同以往的是，此模式中添加了出租屋房东，作为联系公安机关和出租屋房客的关键一环，从而缩短“最后一公里”，经过梳理概括形成“出租屋防范电信网络诈骗犯罪治理模式”。

一、协同治理与“最后一公里”

协同治理是近年来备受关注的城市治理理论之一，与整合治理、全能政府和自主治理一起被认为是城市治理的四种模式之一。在全能政府模式下，政府通过单位进行社会资源分配，单位集政治、经济、社会福利等职能于一身，社会成员依赖于单位获取资源。[2]全能政府模式在西方少有应用，在中国的社会主义市场经济体制显然也不适用。自主治理模式与全能政府是两种相反的治理模式，主张社会组织通过自主选择来治理公共事务。因为新型网络电信诈骗犯罪具有隐匿性高、打击困难等特点，需要专业技术的支持，所以自主治理也不适用于解决新型网络电信诈骗犯罪问题。整合治理与协同治理都强调政府与社会的合作，不同之处在于政府介入社会的协商性，协同治理具有较高的协商性，而整合治理政府较少地与社会协商。协同治理的参与者处于平等地位，彼此通过平等协商和对话，达成集体行动。[2]协同治理机制更适用于新型网络电信诈骗犯罪问题的治理。协同治理中的多元主体可以更好地联系群众，通过发动与群众紧密联系的“关键人物”承担治理主体责任，来缩短“最后一公里”。

“最后一公里”问题是治理的难点，再好的政策措施，如果不能落到实处都将无法发挥作用，再先进的反诈识别技术，如果不能及时联系到受害者进行止付都将无法保护受害者。处理好顶层设计与基层治理之间的关系需要打通“最后一公里”，让居民获得幸福感必须打通“最后一公里”。[3]所以新型电信网络诈骗犯罪的预防和制止需要发动群众中的“关键人物”，作为“最后一公里”的延申，将反诈的阵地设置到群众中来。在本研究关注的出租屋治理模式中，这个“关键人物”是出租屋的房主，他们掌握着大量的租客信息和联系方式，清楚每一个租客的住址，可以在第一时间配合公安机关开展行动。然而，在其他类型的社区中，也可以通过发动“关键人物”来缩短“最后一公里”，比如大学中的辅导员、居民社区中的网格员。

二、C镇出租屋电信网络诈骗犯罪协同治理模式

C镇出租屋防范电信网络诈骗犯罪协同治理模型是以公安机关为核心，多元主体共同参与协同治理的模型，模型中的治理主体有公安机关、出租屋房主、出租屋租客、企业和志愿者。模型中的各主体最终目标是提高出租屋租客的防范电信网络诈骗意识、知识，并以口头约束、协议和安全保障等转化为租客的防诈意识，以公安机关为核心通过调动以出租屋房主、志愿者和企业为主的多元主体共同参与。

（一）公安机关

公安机关在出租屋防范电信网络诈骗犯罪模型中处于核心地位，主要作用是负责整体多元主体协同治理体系的搭建，以及提供必要的资源。一方面，公安机关面向出租屋租客直接提供防范电信诈骗的宣传和保护。第一，公安机关以大水漫灌的形式组织的宣讲提高租客防范电信诈骗的意识。第二，以技术反制的手段在识别到潜在的受害者时点对点地精准提醒，但是存在如何获取潜在受害者信任的问题。第三，公安机关对正在被电信网络诈骗的受害者进行及时的劝阻和拦截。另一方面，公安机关通过直接和间接的方式为出租屋租客提供防范电信网络诈骗的宣传和保护，间接主要体现在公安机关调动出租屋房主、志愿者和企业的力量来共同参与到出租屋防范电信网络诈骗协同治理体系中来。

公安机关与出租屋房主之间的联系。一方面出租屋房主可以协助公安机关对出租屋租客开展防范电信网络诈骗宣传教育，在C镇有许多可以借鉴的具体措施：第一，在出租屋的公共区域设置反诈宣传屏幕，循环播放反诈宣传片。第二，在租客群里及时转发推广防范电信网络诈骗的知识，形成良好的反诈氛围。第三，协助公安机关进行电信网络诈骗犯罪精准拦截，第一时间找到潜在的受害者进行当面劝阻。另一方面公安机关也为出租屋房主提供公共安全和名誉认可。第一，公安机关为辖区内的全体居民提供公共安全，保障辖区内的出租屋的公共安全。第二，公安机关对于积极配合反诈宣传、连续一段时间内出租屋无被电信网络诈骗的出租屋给予荣誉认可“无诈出租屋”、“无诈社区”等。

公安机关与企业之间的联系。一方面企业可以协助公安机关开展防范电信网络诈骗的宣传教育工作。第一，企业可以主动承担防范电信网络诈骗的主体责任，对自己企业内的员工开展防范电信网络诈骗教育。第二，企业为志愿者的防范电信网络诈骗宣传提供代金券、小礼品等物资支持，间接推动防范电信网络诈骗全社会共同参与格局的形成。

公安机关与志愿者之间的联系。一方面志愿者协助公安机关开展防范电信网络诈骗的宣传教育工作，志愿者作为联系公安机关和人民群众的重要力量，可以充分发挥群众自我服务、自我教育的主观能动性。另一方面公安机关负责招募志愿者、发布任务，对志愿者的志愿服务进行指导，为志愿者开展防范电信网络诈骗的宣讲工作进行技术培训和资源支持。志愿者人员类型丰富，包含保安员、出租屋管理员、村社区治安联防队员等。

（二）出租屋房主

出租屋房主是与租客接触较多，更容易获得租客信任的人，在出租屋防范电信网络诈骗犯罪模型中起着直接而关键的作用。作为多主体协同治理的重要参与者，出租屋房主一方面对于整个系统有输出作用。首先，出租屋房主承担起提高租客防范电信诈骗意识的主体责任，在C镇的案例中有些房主在与租客签订租房合同时会进行当面的防范电信网络诈骗提醒，还有的房主会向租客发放防范电信诈骗告知书和宣传单张，个别房主会要求租客在签订住房合同的同时签署防范电信网络诈骗责任书。其次，当有需要时房主会主动配合公安机关快速联络到可能的受害者，及时拦截可能正在进行的电信网络诈骗犯罪，帮助租客避免潜在的资金和财产损失。另一方面，出租屋房主在参与出租屋防范电信诈骗犯罪多元协同治理的过程中也是有收获输入的。第一，公安机关为辖区内的全体居民提供公共安全，保障辖区内的出租屋的公共安全。第二，公安机关对于积极配合反诈宣传、连续一段时间内出租屋无被电信网络诈骗的出租屋给予荣誉认可“无诈出租屋”、“无诈社区”等。

（三）出租屋租客

出租屋租客是防范电信网络诈骗宣传的主要对象，协同治理模型的其他各个治理主体都是在为出租屋租客服务。一方面，C镇出租屋防范电信网络诈骗犯罪协同治理模型中的公安机关、出租屋房主、企业和志愿者的宣传对象都是出租屋租客。其中企业既有直接作用于出租屋租客的方式也有间接作用于出租屋租客的方式，直接方式是企业的员工里有一部分是出租屋的租客，企业承担对员工的主体责任对员工开展防范电信网络诈骗犯罪的同时就部分包含了出租屋的租客；间接方式是通过为志愿者提供宣传物资这种间接的方法发挥作用的。

（四）志愿者

志愿者主要是指由公安机关招募和组织的主要从事反诈宣传的人民群众，在东莞也称之为“义警”，C镇约有专业“义警”一万余人。这些志愿者建立起了公安机关与出租屋租客之间的联系，这种联系是由公安机关的相关部门发布志愿者招募信息，志愿者根据自己的时间选择报名合适的志愿活动，其中包括面向出租屋租客的防范电信网络诈骗犯罪的宣传教育。一方面，志愿者在参与防范电信网络诈骗的过程中可以获得自我价值的实现，按照马斯洛的需求层次理论，当低层次的生理、安全等需求被满足之后，人会追求高层次的自我实现，在志愿服务中寻找人生价值；另一方面志愿者将会作为直接面向出租屋租客开展防范电信网络诈骗宣传教育的主力军，发动人民群众对人民群众进行自我教育，企业也会通过提供物资支持给予志愿者帮助。防范电信网络诈骗犯罪全社会治理格局的形成需要一批经过系统培训等方式提升反诈知识和技能的志愿者。这种人民群众作为志愿者承担起防范电信网络诈骗的宣传教育责任，是对“全民反诈”的有益探索，是提高人民群众防范电信网络诈骗主观能动性的可行途径。

（五）企业

企业的防范电信网络诈骗功能既有直接的，也有间接的。直接的反诈功能表现在企业对自己的员工进行防范电信诈骗的宣传教育，在C镇有企业与员工签署防范电信网络诈骗责任书，明确自己是第一责任人，督促员工加强防范电信网络诈骗的意识。另一方面，企业的间接功能表现在，企业可以通过提供资助的方式促进防范电信诈骗的宣传教育。比如，在C镇有的企业通过发放优惠券、代金券给进行反诈宣传的志愿者用于吸引群众的注意力，在间接途径中企业没有直接与群众相联系，是通过提供物资来促进防范电信诈骗的。

三、协同治理模式的优点

（一）整合多元主体

将多元的治理主体整合为治理体系，加强联动。从整体来讲，这种协同治理模式可以将多个治理主体统筹为完整的有机治理体系。公安机关、出租屋房主、志愿者和企业分别在协同治理体系中承担重要的功能。公安机关负责协同治理体系的搭建，并为其提供必要的资源，在整个治理模型中处于核心地位。出租屋房主、志愿者和企业分别从不同的方面参与治理。

（二）直接作用与间接作用

各主体之间既有直接相连的也有间接产生作用的，是对多元主体协同治理防范电信网络诈骗犯罪的有益探索。以往的研究中只关注了直接作用，比如公安机关对正在被电信网络诈骗的受害者进行及时的劝阻和拦截，但是，公安机关调动出租屋房主、志愿者和企业的力量来共同参与到出租屋防范电信网络诈骗协同治理体系中来，共同发挥作用，这是以往的研究中被忽视的。

（三）易于形成长效机制

从各治理主体的角度来看，每一主体对整个系统都是既有输入，又有输出，此治理模型的运作不再仅仅依赖于“政策”和某一政府部门的推动，其他参与主体也能从中获取所需，易于形成长效机制。比如企业为防范电信网络诈骗提供资金和物质支持，是通过间接途径参与防范电信网络诈骗治理的，企业在参与的同时收获了良好的社会声誉，还有可能会通过优惠券的形式带动消费。出租屋房主承担着延申“最后一公里”的职责，出租屋房主主动配合公安机关快速联络到可能的受害者，及时拦截可能正在进行的电信网络诈骗犯罪。出租屋房主在参与防范电信诈骗治理的同时保护了租客的财产安全，配合公安机关开展工作可以收获官方认可，从而收获更好的口碑，在C镇“无诈”出租屋还可能会收获更多的资金。企业可能为了更好的社会声誉积极参与防范电信网络诈骗犯罪治理，出租屋房主可能为了更好的口碑和官方认证积极参与防范电信网络诈骗犯罪治理，协同治理模式中的各主体都不是在盲目地付出，而是在参与防范电信网络诈骗犯罪治理的同时可以收获到所需要的“利益”。

四、反思与提升策略

反思不足之处，一是模型中没有很好地体现党委政府的作用，在“全警反诈全民反诈”的背景下，电信网络诈骗犯罪的治理应由各级党委政府牵头，将反诈成绩纳入到绩效考核指标体系，才能切实保障反诈工作落到实处。

二是此模型中参与的主体仍有待丰富，比如电信、银行等相关行业也应该发挥治理主体作用，电信网络诈骗犯罪的治理不能只依靠公安机关单打独斗，只有各治理主体都主动承担责任，厘清各部门各层级的职责，才能真正做到打防结合的全社会参与治理机制。

参考文献

[1]中国信通院《信息通信行业防范打击通讯信息诈骗白皮书》http：//www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201807/t20180711_180096.htm.

[2]杨宏山.转型中的城市治理[M].中国人民大学出版社：国家治理研究书系，201712.209.

[3]丁元竹.让居民拥有获得感必须打通最后一公里——新时期社区治理创新的实践路径[J].国家治理，2016（02）：18-23.

作者简介：曲凯欣（1994—）女，汉族，硕士研究生，广东警官学院，助教，研究方向：公共安全、思想政治教育。