摘要：通过对中日养老政策和服务的对比研究，以北京市和东京都为例分析了中日养老政策的现状和问题。比较中日两国在养老保险制度、人才队伍建设、医养结合、老年宜居环境建设、老年痴呆的应对措施等方面后，发现中日社区养老在政策目的、实施方式等方面有相同之处，在养老保险制度、养老服务人才培养等方面存在差异，并根据我国养老的实际需求，借鉴中日本养老的经验教训，立足我国国情，对我国养老服务政策的发展提出建议。

关键词：养老政策；养老服务；中日比较

在“十四五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划中指出，建设与人口老龄化进程相适应的老龄事业和养老服务体系的重要性和紧迫性日益凸显，加强社区居家养老服务能力建设也作为重点。社区居家养老的养老模式建设将成为中国老龄事业发展的新趋势。

从研究视角看，国内外的有关中日养老政策和养老服务的研究，学者们立足两国实际情况，从社会福祉、政府职能、养老市场等不同视角对养老进行深入剖析。例如，李学斌和王莉莉指出我国社区养老市场和服务的发展不平衡的问题，刘鹏和刘继同则表示需要完善老年福利制度建设，对老年服务业建设进行改革。日本学者松田晋哉和芝田文男对日本地区医疗护理事业的发展以及护理保险制度的可持续性进行分析总结。国内学者从中国社区养老服务、市场、人才等现状，以及老年福利政策的发展等展开研究。日本学者则主要围绕日本社区养老服务的内容、进展和有关制度改革进行评价。此外，对于中日养老政策和服务的对比研究，中日双方从政策制定到政策发展都有很多差异性。

综上所述，目前国内外对于养老政策和服务的研究集中于总结和评价，对于中日养老政策和服务的比较方面相对较少。中国已经初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的新型养老服务体系。但养老政策的体系化、协调性、针对性和可操作性有待完善。日本作为较早进入老龄化社会且长期致力于健全完善养老制度和服务的国家，与我国有着诸多相似之处。1979年北京市与东京都正式缔结为友好城市关系，本文以北京市和东京都两座姐妹城市为例，比较中日两国养老政策和服务的异同，进一步为我国养老政策和服务的发展提供有益启示和借鉴。

一、中国养老政策和服务的分析—以北京市为例

自1990年始北京进入老龄化社会，北京市开始实施养老保险制度改革，从此北京市政府便开始了面向老龄化社会的一系列政策和措施，至今已30余年。本文将各个年份的具体政策整理如以下。

北京市关于养老与服务的政策一览：

1997年，《关于在北京市事业单位进行养老保险制度改革试点的暂行办法》。

2002年，《北京市自收支事业单位基本养老保险制度改革暂行办法》。

2005年，《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》。

2006年，《北京市基本养老保险规定》。

2009年，《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》。

2011年，《北京市“十二五”时期老龄事业发展规划》。

2015年，《北京市居家养老服务条例》。

2015年，《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》。

2016年，《支持居家养老服务发展十条政策》。

2017年，《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》。

2017年，《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》。

2019年，《北京市老年人养老服务补贴津贴管理实施办法》。

2020年，《关于加快推进养老服务发展的实施方案》。

2020年，《北京市社区养老服务驿站管理办法》。

2021年，《北京市老龄工作委员会关于印发＜北京市“十四五”时期老龄事业发展规划＞的通知》。

以上一览表来看，北京市的养老政策从事业单位到农村，从基本养老保险制度到助残养老，从居家养老到养老服务驿站的建设，从“暂行办法”到“实施方案”，无论是政策涵盖的地域还是模式还是落实力度，都有了很大的进步。

北京养老方式呈现出由传统家庭养老向以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系转变的特点。从政策内容看，还涵盖了养老事业社会参与主体、医疗卫生康复、商业保险、养老服务设施、老年居住环境、精神文化生活、老年人社会参与度等方面。而且，从政策创新看，近年来颁布的政策以老年人多元化需求为政策导向。老年群体需求总体上由生存型向发展型、享受型转型，关注重点由生活保障向生活品质、精神愉悦转型。

“十三五”时期北京市老龄工作和养老服务体系取得长足发展。但仍然存在着一些问题，比如政府各部门缺乏协同联动。养老政策发文数量持续增加，所涉及部门也越来越广，在一项政策落地时，各个部门之间缺乏有效的协调配合。同时，科学技术不断进步，养老产业不断注入互联网和大数据的力量，如医疗护理、设施建设，信息服务平台等方面，但是，老人对现代科学技术理解不足，会出现、医院无预约挂不上号、微信或支付宝的支付成问题等负面现象。

二、日本养老政策和服务的分析—以东京都为例

日本的养老政策发展，20世纪70年代是萌芽期，80年代和90年代是形成发展期，政策重点在于解决老人医疗费用的增加以及卧床老人等保障老年人权益问题。90年代后至今颁布的一系列政策主要涉及了护理预防，社会参与，护理服务基础设施，护理人才对策，保障老年人居住和福利，在家疗养，痴呆症措施，保险者机能强化和地区综合护理系统的管理等方面。本人参照日本厚生劳动省的政府官网数据，整理适用于日本东京都的养老服务政策如下。

日本东京都养老服务政策和措施：

1963年，《老人福祉法制》。

1973年，《老年医疗免费制度》。

1989年，《高龄者保健福祉推进十年战略》。

1994年，《新高龄者保健福祉推进十年战略》。

1997年，《长期护理保险法》成立。

2000年，《护理保险》实施。

2006-2008年，《第3期东京都高龄者保健福祉规划》。

2008年，《完善养老服务企业守法等业务管理制度》。

2011年，推进地区总括护理、护理预防日常生活支援综合事业的建设。

2014年，为建立区域综合护理体系，加强社区支持业务（推进家庭医疗护理合作和老年痴呆政策等），扩大保费减免比例。

2018年，根据促进全面确保社区医疗和护理的法律，实施东京都规划。

2021年，《东京都保健医疗规划》。

2021-2023年，《第8期东京都高龄者保健福祉规划》。

从以上政策和措施可以看出，从第3期东京都高龄者保健福祉计划（2006-2008）到第8期东京都高龄者保健福祉计划（2021-2023）看，东京都养老政策改变主要是政策创新。近年来颁布的政策加强了福利、保健、医疗相关的内容，重视整合性和协调性，尤其重视老人自立自强的能力。

日本护理保险制度自创立以来经过了20年，作为老年人护理不可缺少的制度依赖不断完善。随着老龄化社会的进程不断深入，有关老龄认知症的护理领域也面临着诸多的伦理问题。比如，患者自我决定和医者代理决定的矛盾。当患者没有意识能力，且无法决定自己的做的事情时，对老年患者进行有可能损伤尊严或身体的医疗的界限，该如何把握是一个问题。此外，老年护理地区差异较大，日本是多岛屿国家，在很多岛屿，能够提供痴呆症专业医疗服务的医疗机构和人才的缺乏，形势严峻，需要根据当地实际情况加以改善。

三、从北京与东京的对比看中日养老政策和服务的异同点

（一）中日养老政策和服务的相似之处

人口老龄化的加剧，医疗护理服务等需求不断提升，社会日益老龄化这些共同问题前，中日养老政策采取的应对措施有相似之处。

第一，从两国政策规划的时间来看，都着眼于长远目标，由中央政府制定总体规划，地方根据自身情况实施具体政策。北京市根据中央“十二五”、“十三五”、“十四五”规划，制定了《北京市“十三五”老龄事业发展规划》、《北京市“十四五”老龄事业发展规划》。各个五年规划均着眼于首都战略定位和京津冀协同发展。东京都凭借第3期至第8期东京都老年人保健福利计划，每两年制定一项新计划，不断促进东京都养老事业的发展。

第二，两国都建立了以家庭为基础、社区为支撑的多层次养老服务体系，把医疗卫生服务和养老服务对接起来。北京市以居家服务为重点，统筹推进居家、社区、机构“三位一体”发展，初步形成了独具特色的养老服务格局和服务模式。另一方面，东京都正在完善“区域综合护理系统”，提供居家护理服务业务。

第三，政策目的相同。为了保护老年人的尊严，支持他们的独立生活，目标是建立一个全面支持的服务供给体制，让老年人尽可能地在当地继续生活。

第四，老年宜居环境建设的有序推进。北京市着力把老年住宅改造成老年宜居，累计改造15800余户经济困难老年家庭，持续推进老旧住宅区综合整治。另一方面，东京都正在推进都营住宅重建的无障碍化建设。对于既有住宅，不断改善设备，根据入住老人的意愿安装扶手等。

第五、老龄事业与老龄产业全面协同发展。在北京市的经济支持和政策推动下，全市涌现出爱我、龙振、慈爱嘉等一批知名度较高的专注养老服务的企业，实现规模化、连锁化、品牌化。东京都支持和指导护理服务提供商，建立遵守法律法规并能为用户提供适当服务的体制。

（二）中日养老政策和服务的不同之处

第一，保险制度的具体实施内容不同。在日本的医疗和护理提供体制中，实现全民保险的医疗保险制度正在稳步完善。除了养老保险，日本还有医疗保障制度和护理保险制度两大支柱，三种制度相辅相成。中国将以全民保险为目标，不断完善社会保险制度，北京市将完善多层次养老保险制度，在石景山区启动政策性长期护理保险试点。

第二，养老与医疗的衔接的差异。中国在医疗机构与社区合作和上门服务方面，侧重医养结合。北京将试点首批“互联网+护理服务”，以“线上申请、线下服务”等模式，为出院患者和行动不便的特殊老年人提供迫切需求的护理服务。东京都通过跨区市村的住院医疗机构和地区的医疗护理相关人员继续合作，通过多职种合作，完善了能够一体化提供家庭医疗和护理的体制。

第三、综合推进老年痴呆政策的差异。日本从2015年开始推进痴呆症相关措施，东京都从痴呆症患者和家属、医疗护理从业人员的痴呆症应对能力、年轻人痴呆症的应对、专业医疗提供措施的实施等各方面开展痴呆症对策，可以为中国参考。

第四，在护理人才方面，日本在上世纪80年代实施了统一的护理人才培养制度，取得护理专业资格证书、配备专业人员等政策体系成熟，可以为中国参考。

第五，新技术的使用。中国将互联网与社区养老相结合，通过网络的互联互通和信息共享功能，社区养老将智能化、人性化、便捷化。支持社区、养老服务机构、社会组织、企业物联网、大数据等信息技术，开发智能终端和社区养老服务智慧平台、信息系统、APP、微信公众号等，这块中国的技术较为成熟。

四、中日养老的政策和服务的经验对中国未来养老措施的借鉴意义

我国在老年宜居环境建设、老年人精神文化建设、互联网与养老服务对接方面，一直体现出养老政策的先进性。其他如保险的覆盖范围、强化政府政策主导、医养衔接等方面，还有一些可进步的空间。

保险可覆盖人群范围不断扩大，法律法规不断健全。考虑到农村经济发展水平和护理体系建设较为滞后，我国长期护理保险制度试点从城市开始。随着北京、上海、青岛等城市的试点，参保人群也在不断扩大。为适应老年人长期护理需求的不断扩大，我国可适当扩大护理保险的覆盖范围，结合各地实际情况进行试点，逐步拓宽范围，并通过试点吸取经验教训，进行本土化、可持续的制度设计。

强化政府政策主导，建立区域福利政策体系。根据我国实际国情和老年人护理需求，通过医疗、护理、政府、个人等多方合作，建立和完善地区福利政策，划分老年人生活圈，提高医养结合的护理服务质量。此外，地方政府要制定并健全优惠政策，加强政策落实，降低运营成本，调动市场积极性。

针对老年人疾病复杂化，加强医养衔接。随着人口老龄化的加剧，老年人的慢性疾病不断增加和复杂化，而在护理需求方面，越来越多的老年人在医疗保健，医养结合这方面比以往任何时候都要高。我国地方政府更应关注特殊困难老年群体的各项需求，对接国家相关政策，为特殊困难老年群体提供更优质的针对性服务。特别是在痴呆症的应对上，每个地区可以根据痴呆症的情况建立服务提供的流程，在早期进行适当的诊断和应对。

培养专业医疗护理人才，健全护理信息体系。国家和地方政府严格规范护理机构的人才招聘和培训机制，从学校教育转向医养专业教育。同时，增加社会参与，并呼吁政府部门与社会组织共同为护理培训机构建立人才基金，对专业护士进行补贴，提高护理从业人员的稳定性。

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