2021年2月，中央深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，对于加强矛盾纠纷源头预防、前端化解，努力打造共建共治共享的社会治理大格局做出了专门规定。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出了“加快推进市域社会治理现代化”的战略目标。此后，党的二十大报告中再次指出，“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”凸显了市域社会治理的重要性和紧迫性。服务推进市域社会治理现代化是检察机关义不容辞的政治责任，而推进诉源治理是检察机关坚持和发展新时期“枫桥经验”、推动社会治理体系和治理能力现代化的重要途径。菏泽市检察机关应充分发挥“四大检察”职能，积极探索完善加强诉源治理工作的有效途径，为菏泽市域治理现代化贡献检察智慧与检察力量。

一、市域治理现代化背景下诉源治理的基本内容

（一）市域治理现代化基本内容解读

什么是市域治理现代化？从字面表述来看，是“市域”+“社会治理”+“现代化”的组合，体现的是国家对推进社会治理现代化的总体要求在“市域”范围内的落实。2002年首次提出“市域城镇体系”概念，“市域”概念的提出，把城市、乡村治理纳入整体来推进，有助于社会治理的城乡统筹；2018年7月17日，中央政法委秘书长陈一新同志在《人民日报》发表文章《推进新时代市域治理现代化》，正式提出市域社会治理现代化概念；党的十九届四中全会正式做出“加快推进市域治理现代化”的重大决策；党的二十大报告中再次指出，“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。” 从空间范围来看，市域社会治理是国家治理在设区的城市区域范围既包括城市行政区域的城市社区，又包括城市所辖区行政区域的城镇社区和农村社区，因此，市域社会治理市城市社会治理与农村社会治理的融合体；从实施主体来看，市域治理现代化包含市域范围内党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民等在内的多元实施主体；从治理目标来看，市域治理现代化的直接目标是通过现代化的治理手段化解市域社会矛盾、解决市域社会问题；市域治理现代化的终极目标是通过实现市域治理现代化进而推进国家治理现代化的整体进程，从而促进整体社会和谐稳定。

为什么要重点强调在“市域”范围内推进“社会治理”，进而实现“现代化”呢？第一，市域是宏观与微观的转承点，具有承上启下的枢纽作用、以城带乡的引擎作用、以点带面的示范作用；第二，市域是各类矛盾和问题的聚集地，因此市域也应成为各类矛盾风险的化解地；第三，市域是具有较多行政资源与较强执法司法能力的综合体，能够统筹各种资源力量，及时有效解决各类突出问题，在社会治理中具有独特优势。

（二）诉源治理基本内容解读

诉源治理，即“诉讼源头的治理”，是一种社会治理方法。从狭义来讲，是指为了从源头上减少诉讼增量而采取的诉前化解矛盾纠纷的方法；从广义来讲，诉源治理不仅指多元社会治理主体通过各种措施、方法对纠纷的预防性化解，进而减少诉讼性纠纷，也包括对诉讼性案件的有效解决，进而减少衍生案件及社会矛盾的形成，达到整体社会和谐稳定的目的。2021年，中央深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》提出，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前段化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。检察机关作为法律监督机关，是开展诉源治理工作的重要力量和直接实施主体，在诉讼源头的引导分流、诉讼过程的主导过滤和贯穿全过程的矛盾化解中承担重要责任。

（三）检察机关在诉源治理中的角色定位

最高人民检察院早在第十三届全国人民代表大会第一次会议上就提出了“运用新时代‘枫桥经验’，加强检察环节预防和化解社会矛盾机制建设”的工作规划；同时，最高人民检察院《2018-2022年检察改革工作规划》也提出“拓展检察机关参与社会治理工作途经。建立在检察工作中推广、运用、实践‘枫桥经验’工作机制”。2023年初召开的中央政法工作会议指出，“构建调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等多种方式有机衔接的工作体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。善于运用司法建议、检察建议等方式，推动深化源头治理。”检察机关应创新发展新时代“枫桥经验”，推动诉源治理，积极参与区域社会治理，更好服务保障经济社会高质量发展。检察机关推进诉源治理，这里的“诉”指的是检察机关的诉讼案件，既包括刑事案件，也包括公益诉讼、民事申诉等案件。检察机关推进诉源治理，这里的“源”应包括“止纠纷于未发，解纠纷于萌芽，化纠纷于诉前，断纠纷于诉内”四个层次的内容：一是通过加强法治宣传、引导基层自治、发挥德治功效等方式促进良法善治，止纠纷于未发；二是通过参与社会综合治理，避免已经出现的纠纷形成诉讼，解纠纷于萌芽；三是依托“四大检察”，在诉前化解矛盾纠纷，促进纠纷向诉讼外解决方式分流，减少纠纷进入诉讼层面；四是促进“案结事了”，高质量解决已经形成诉讼的纠纷，防止上诉、涉检信访等衍生案件。从检察机关职能出发，检察机关作为法律监督机关，是社会治理的直接参与者，在推进诉源治理过程中扮演着重要角色，应充分发挥检察职能，通过法治宣传、检察案例、严格办案等多种形式营造遵纪守法的社会氛围，传播法治正能量；从检察机关自身发展出发，近年来，检察机关受理的诉讼案件呈现上升态势，案多人少的办案现状使案件质效无法得到有效保障，从源头上预防、减少、化解矛盾纠纷，是检察机关提高办案质效的必然选择；从社会治理大局出发，检察机关作为市域治理现代化多元实施主体中的重要实施主体之一，应找准定位，积极作为，推动多元化纠纷化解机制的建立与运用。

二、市域治理现代化背景下菏泽市检察机关推进诉源治理的重大意义

（一）检察机关推进诉源治理，是积极参与市域社会治理现代化的重要方式

检察机关是党领导下的司法机关，服务社会治理现代化是其义不容辞的政治责任。一方面，检察机关作为法律监督部门，在刑事检察中全程参与刑事案件的办理和监督，并对民事、行政、公益诉讼工作开展法律监督，所以检察机关在诉源治理中可以多重方式、多环节发挥独特且不可替代的重要作用，在推进诉源治理工作中具有特殊优势；另一方面，由于检察机关工作的特殊性，办理的司法个案有时很难触及更广大的人民群众，通过推进诉源治理工作，主动融入到人民群众中去，可以延伸检察职能，发挥检察干警法律素能，帮助人民群众解决困惑和矛盾，从而更好地把社会治理纳入法治轨道。

（二）检察机关推进诉源治理，是持续提升法律监督能力的必然选择

一方面，随着反贪、反渎、预防职务犯罪部门人员转隶以及员额制改革，有办案资格的检察官数量减少，案多人少成为很多地区检察机关工作现状。检察机关应通过推进诉源治理，主动出击，把社会矛盾预防、化解在基层，长效化减少诉讼的发生，降低案件数量，从而实现提高办案质效、节约司法资源的目的。另一方面，检察机关要以推进诉源治理、服务社会治理现代化为契机，充分发挥“四大检察”职能，做优刑事检察，利用好批捕起诉职能在刑事诉讼程序中的“阀门”作用；做强公益诉讼检察工作，公益诉讼检察聚焦国家治理和社会治理中的重点难点问题，并坚持“把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”理念与诉源治理的价值导向高度契合，应充分发挥公益诉讼检察促进诉源治理；补齐民事检察短板，突出打击虚假诉讼和民生领域民事诉讼监督两个重点；发挥行政检察工作优势，严格履行法律监督职责，助力诉源治理。

（三）检察机关推进诉源治理，是深化司法体制改革、检察职能调整的全新机遇

在全面深化司法改革推进过程中，检察职能重新调整，很多人认为检察机关职能被剥夺，遭遇了“滑铁卢”，检察机关的地位已经大不如前，加之检察机关面临着许多新老问题，给检察机关带来了前所未有的挑战。随着国家治理体系与治理能力现代化以及加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解课题的提出，给检察机关带来了新的机遇，检察机关能否充分认识并利用“四大检察”优势，积极参与社会治理，破解检察机关工作短板，通过推进诉源治理逐步推进检察机关各项事业，关系到检察机关的职能拓展和长远发展。

（四）检察机关推进诉源治理，是实现“突破菏泽、后来居上”的法治保障

《菏泽市2023年政府工作报告》中指出，“坚持信访和各类调解联动，推动矛盾纠纷‘一站式’化解。”在2022年12月17日召开的菏泽市第二十届人民代表大会第二次会议上，菏泽市检察院党组书记、检察长王新建向大会作《菏泽市人民检察院工作报告》中明确指出，“2023年是全面贯彻落实党的二十大精神开开局之年，全市检察机关将深入学习宣传贯彻党的二十大精神，认真落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，全面协调充分履行刑事、民事、行政、公益诉讼‘四大检察’职能，为菏泽经济社会高质量发展营造安全稳定的司法环境。”“全力以赴服务发展大局。更加主动对标黄河重大国家战略，围绕‘四个突破’，提供精准法治服务，打造优质检察产品。坚决贯彻总体国家安全观，严厉打击暴力犯罪，常态化推进扫黑除恶斗争，深入推进市域治理。”菏泽市检察机关应充分发挥“四大检察”职能，坚守“落实快人一步，服务靠前一步，工作更进一步”理念，推进诉源治理，从源头上解决社会治理中的堵点难点痛点问题，将护航党的二十大作为重大政治任务，全力推进平安菏泽、法治菏泽建设。

三、市域治理现代化背景下菏泽市检察机关推进诉源治理的路径

（一）促进良法善治，止纠纷于未发

1.加强法治宣传，推进法治文明

一是落实“谁执法谁普法”责任制，积极通过主流媒体发声，综合运用传统媒体、“两微一端”等新媒体方式，拓展检察宣传阵地，提高全民法治素养，营造尊法、学法、守法、用法的社会氛围，筑牢社会法治根基。 二是发挥党员“双报到”制度和检察机关党员志愿者服务队作用，找准检察工作与社会治理、社区共建的结合点，进一步增强服务的针对性、实效性，有效发挥检察干警业务素能，开展普法宣传、法治宣讲等活动，积极引导人民群众依法办事，及时把矛盾化解在基层。近年来，菏泽市检察机关高度重视法治宣传工作，充分利用“两微一端”平台，着力打造“菏新万点声”检察宣传文化品牌，开设“办案检察官说”“菏检普法”专栏，实现了检察新媒体矩阵成绩逐年突破，2022年发布作品41423条，阅读量超过1.2亿，新媒体市域影响力居全省检察机关首位，市检察院微博获评全国十大检察微博、山东十大司法系统微博，连续三年获评“中国优秀政法新媒体”。检察机关应充分利用检察宣传品牌优势，进一步融入社会治理大格局，加大市域治理现代化、诉源治理等工作宣传力度，与多元治理主体联合行动、信息共享，搭建人民群众法律咨询、线索提供、矛盾化解咨询平台，精准定位服务对象，增强以案释法的针对性和实效性，助力平安菏泽、法治菏泽建设。

2.促进社会善治，引导基层自治

一是优化法治化营商环境，服务保障经济社会高质量发展。法治是最好的营商环境，打造法治化营商环境是各级检察机关义不容辞的责任。菏泽市检察机关应切实加大依法保护民营企业和企业家权益力度，根据山东省检察院出台的《关于充分发挥检察职能依法服务和保障民营经济高质量发展的意见》《山东省检察机关立足刑事检察职能服务民营经济高质量发展实施细则》等制度规范，严厉打击妨害企业管理秩序犯罪、破坏市场经济秩序犯罪、侵犯知识产权犯罪、涉众型金融犯罪等，切实防范化解区域风险隐患，让企业安心经营、放心创业；及时监督纠正利用违法调解、虚假诉讼等手段损害企业合法权益的案件，加大民事支持起诉力度，坚决维护司法权威与社会公正；积极探索涉营商环境行政争议化解工作，在助推依法行政和法治政府建设中平等保障各类企业健康发展；加大办理涉企环境资源、食品药品、安全生产等领域公益诉讼案件力度，努力实现“办理一起案件，帮扶一批企业，规范一个行业”的效果。二是依法守护网络文明，推动共建清朗网络空间。2023年4月，最高人民检察院印发《关于加强新时代检察机关网络法治工作的意见》，围绕党的二十大关于健全网络综合治理体系的重要部署，结合检察履职实际，从网络立法、执法、司法、普法以及法治研究、队伍建设等方面，对加强新时代检察机关网络法治工作提出具体要求；2023年7月19日，2023年中国网络文明大会网络法治论坛在厦门举行，论坛以“数据法治与网络文明”为主题，旨在推动法治服务数字经济发展和网络空间治理，助力网络文明高质量发展。2022年，菏泽市检察机关起诉网络造谣、诽谤、黄赌毒等犯罪41人；王某亭通过网络非法贩卖国家列管的精神药品，被判处有期徒刑8年，牡丹区院制发检察建议，督促职能部门建立销售实名登记、禁止违规寄递等机制，入选省院典型案例；持续推进“断卡”行动，严惩电信网络新型犯罪，起诉帮助信息网络犯罪活动罪710人，同2020年相比增长10倍，有效维护了网络安全。在取得一定成效的同时，菏泽市检察机关应认真学习领会总书记关于网络强国的重要思想以及最高检相关指示精神，贯彻总体国家安全观和新发展理念，进一步依法严厉打击人民群众反映强烈的网络犯罪，以典型案例引领网络文明建设，营造良好网络生态。三是深入开展法治进社区（乡村），推动基层自治。延伸检察工作触角到社区（乡村），与社区（农村）党组织加强沟通交流，强化纠纷排查，将矛盾化解在基层，推动基层崇法善治，不断提升人民群众的获得感。

3.深挖典型案例，发挥德治功效

一是充分发挥新时代文明中心作用，采取人民群众喜闻乐见的形式，弘扬社会主义核心价值观，教育引导广大群众讲道德、守道德、扬美德，不断提升思想道德素质和涵养。二是深挖典型案例，以德治促法治、自治。

（二）参与社会综合治理，解纠纷于萌芽

1.“检察建议+调研报告”，推动源头整治

检察建议是检察机关参与社会治理的重要方式，也是检察机关进行法律监督的常用手段。但是总体来看，检察建议回复率不高，难以推动形成长效机制，促进类案源头治理并不明显等问题长期存在，这其中有检察建议自身缺乏强制力因素，也有部分检察建议与实际脱钩、缺乏可行性等原因。菏泽市检察机关应坚持“在办案中监督、在监督中办案”的工作理念，依法能动履职，对于在履职过程中发现的违法犯罪隐患、制度漏洞以及其他妨碍社会治理的苗头性、倾向性问题，在源头治理上下功夫，提出解决深层次问题切实可行的检察建议，与相关部门协同形成合力，将诉源治理的端口前移、针对病灶精准处置，实现诉源治理方式的法治化、现代化。与此同时，菏泽市检察机关应积极与学术界、法学会等合作，对重大敏感案件进行分析研判，形成高质量调研成果，为党委政府提供决策参考。

2.“联席会议+风险防控”，防范化解执法风险

促进行政机关依法行政，减少争议发生，从源头上预防和减少行政违法案件的发生，是检察机关履行行政违法监督职责的应有之义，也是检察机关推动诉源治理的重要方式，但行政违法案件的成因是复杂多样的，只能依靠一系列措施一定程度上减少行政违法案件的发生。菏泽市检察机关应积极与公安、法院、司法行政机关沟通会商，通过建立联席会议、情况通报、同堂培训、加强行政执法风险防控、联动化解行政争议等机制，在统一执法司法理念和尺度、风险研判处置联动、矛盾纠纷化解、构建诉源治理长效机制等方面同题共答、难题共克、新题共解，推动形成监督制约有力、协作配合高效的良性互动关系，在一定程度上防范化解行政执法风险。

3.“多元解纷平台+一体化调处”，实现共建共治共享

诉源治理是党委领导、政府主导、法治保障、社会参与下的一项系统工程，需要多元主体的共同努力。菏泽市检察机关应坚持共建共治共享的社会治理理念，积极融入社会治理大格局，依托市域治理现代化领导机制和工作机制，自觉将息诉息访、矛盾纠纷化解等检察职能融入到“大调解”体系中，加强与人民调解、司法调解、行业调解的协作，积极参与社会治理工作，协力构建矛盾纠纷化解联合调处模式。

（三）依托“四大检察”，化纠纷于诉前

1.落实“少捕慎捕”，降低庭前羁押率

在2020年全国两会上，最高检在工作报告中首次就我国二十年来刑事犯罪的结构性变化进行了分析：严重暴力犯罪持续下降、轻微犯罪大幅上升，社会治安形势持续转好。为适应我国犯罪的结构性变化、推进国家治理体系和治理能力现代化，2020年，最高检提出要坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策，对于轻微犯罪案件，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉。2021年4月，中央全面依法治国委员会在有关文件中首次提出了少捕慎诉慎押刑事司法政策。2023年3月7日，最高人民检察院检察长张军向第十四届全国人民代表大会第一次会议作《最高人民检察院工作报告》，报告指出，“诉前羁押率从2018年54.9%降至2022年26.7%，为有司法统计以来最低；不捕率从22.1%升至43.4%，不诉率从7.7%升至26.3%，均为有司法统计以来最高。”新时代背景下，少捕慎诉慎押刑事司法政策成为我国轻罪治理的重要政策指引，充分体现了以人民为中心的发展思想，对促进社会和谐、加强人权司法保障、厚植党的执政根基具有重要意义，同时也是检察机关推动诉源治理、节约司法资源的重要举措。在2022年12月17日召开的菏泽市第二十届人民代表大会第二次会议上，菏泽市检察院党组书记、检察长王新建向大会作《菏泽市人民检察院工作报告》中显示，“不捕率、不诉率分别为30%、23%，诉前羁押率大幅下降。”菏泽市检察机关用实际行动认真贯彻了少捕慎诉慎押刑事司法政策。在贯彻落实政策的同时，菏泽市检察机关应立足本地区实际，准确把握审查逮捕阶段的证明标准，积极开展羁押必要性审查工作，不能盲目追求庭前羁押率的降低。

2.贯彻“慎诉”理念，依法行使不起诉权

从前面内容可知，2022菏泽市检察机关不诉率达到了23%，是菏泽市检察机关贯彻“慎诉”理念，依法行使不起诉权的充分体现。但是，不起诉权在实践中仍存在不敢用、不愿用、不会用以及不当适用的现象，针对这些问题，菏泽市检察机关应加强案例指导，确保不起诉权的充分、依法行使。

3.用好“诉前程序”，做实公益诉讼

检察机关坚持“把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”理念，在行政公益诉讼中，非诉机制（检察建议）和诉讼机制有机结合，先制发检察建议，对于不整改的才提起诉讼。从公益诉讼制度的运行实际来看，绝大多数案件在诉前通过非诉机制得到解决，从制度设计和实际运行情况来看，公益诉讼检查制度并非纯粹意义上的诉讼制度，诉讼只是诉前程序功能实现的保障机制。2022年，菏泽市检察机关发出诉前检察建议320件，将98%的问题解决在诉前，实现了为诉讼环节减量。在菏泽市行政公益诉讼检察工作中，应用好诉前程序，最大限度把问题解决在诉前，推动诉源治理前端化解。

4.严打“虚假诉讼”，维护司法权威

虚假诉讼妨害司法程序，损害司法权威和司法公信力，侵害他人合法权益，危害极大。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求“健全对虚假诉讼的防范、发现和追究机制”。菏泽市检察机关应进一步加强虚假诉讼打击力度，切实维护司法权威。

（四）促进“案结事了”，断纠纷于诉内

1.发挥“捕诉一体”优势，增进办案质效

“捕诉一体”改革后，避免了同一案件的重复审查，很大程度上节约了司法资源，但是也对办案人员综合能力提出了更高要求。为保障办案质量，断纠纷于诉内，菏泽市检察机关应严格落实科学的轮案办案制度，建立有效的内部监督制约制度，防止权力滥用引发的办案不公及职务犯罪案件的发生。

2.推进“公开听证”，促进矛盾化解

公开听证能够认真倾听当事人诉求，听取来自社会各界代表的听证评议，将事实、证据、法律等充分阐释，增加了办案透明度，有利于社会监督和舆论监督，让人民群众感受到法律的公平正义，让司法结果更容易被公众接受；同时，通过开展公开听证，可以倒逼司法规范，不断提升检察人员办案水平。因此，检察机关应坚持“能听证、尽听证”原则，及时定纷止争，化解信访矛盾。菏泽市检察机关坚持“能听证、尽听证”，公开听证866件，数量位居全省前列；主动开展上门听证，在老百姓家门口把法讲透、把理说清，曹县院办理的刘某进上门听证案入选省院典型案例。在开展公开听证过程中，应坚持把听证工作做到实处，达到较好的法治效果和社会效果，谨防“表演式”、“作秀式”听证。

3.坚持“群众来信件件有回复”，做好信访化解工作

重复信访的原因，虽有一些信访人“信访不信法”，但更有案件程序空转、超期不结，反映的问题得不到实质性解决的情况。件件回复不是关键，案结事了才是根本，检察机关应积极做好信访化解工作，对于正确裁判认真做好释法说理、服判息诉工作；对于不符合受理条件的信访案件，检察机关办案人员也应耐心说明情况，让申诉人信服。菏泽市检察机关持续落实群众信访“件件有回复”，畅通“信、访、网、电、视频”五位一体渠道，坚持领导包案办理首次信访和一人一策一专班，办理来信来电来访3540件，7日内程序回复率、3个月内办理过程或结果答复率均为100%。扎实开展信访积案清理“回头看”活动，找准症结释法说理，化解积案18件，努力让“信访”者“信法”。菏泽市检察机关五位一体信访化解制度成效显著，应在实践工作中不断拓展和完善。

4.加强“司法救助”力度，彰显检察人文温度

“应救尽救”“主动救助”“多元救助”是检察机关司法救助的鲜明特色。菏泽市检察机关联合民政、乡村振兴、司法、妇联、团委等部门，办理救助案件400件，向430人发放救助金390万元。定陶区院办理退役军人家属曹某迪等人司法救助案时，联合退役军人事务部门开展“司法救助+多元化帮扶”，被最高检与退役军人事务部联合评为全国典型案例。从整体上来看，一方面现阶段各级检察机关普遍存在司法救助工作缺乏科学评估方法、进行司法救助主观随意性较强问题；另一方面，由于司法救助能力有限，很难提供长期、系统的司法救助。如何破解司法救助难题，是包括菏泽市检察机关在内的各级检察机关需要探讨的问题。

5.持续跟进监督，及时落实整改“回头看”

对于已经发出的检察建议，不能仅把检察建议回复函作为结案依据，应及时通过实地走访、第三方评估、定期抽查等多种方式跟进监督，确保发挥检察建议实效。

本文系2023年菏泽市社科规划“法治菏泽建设研究”专项课题。