摘要：自新中国成立以来，我国应急管理体制演进的基本轨迹是在分类管理基础上强化综合协调，2018年组建应急管理部之后应急管理体制建设再次得到系统性提升。民航领域积极承接国家变革思路，大力推进应急管理体系建设，通过研究发现目前体制建设在管理职责界定、协调联动机制、应急人员能力方面仍存在问题并加以概述分析，并从完善顶层设计、优化组织架构、提高民航单位间预案衔接度、加强专业人才建设等视角提出相关对策建议。

关键词：民航；应急管理体制；应急管理；对策

应急管理体制是应急管理体系最核心的要素，我国坚持探索中国特色应急管理体制并不断取得历史性突破，通过梳理体制的演进历程，总结变革经验，对民航应急管理体制优化具有重要意义。

一、我国应急管理体制的发展历程

新中国成立以来，我国突发事件应急管理由“单灾种应对型的管理体制”到“单灾种主动型的治理体制”再发展为现如今的“多灾种主动型的治理体制”，新时代以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以防范化解重大风险为目标，再提出一系列新理念、新思想、新战略，对我国应急管理体制而言，是一次系统性重构和整体性重塑。2018年4月，应急管理部正式挂牌，整合了13个部门的公共安全职能，这标志着我国开始建立由强有力的核心部门牵头、各方协调配合的应急管理体制，旨在保障人民的生命财产安全、维护社会的长治久安，这对加强、优化和统筹国家整体应急能力，构建统一指挥、权责一致和权威高效的国家应急体系具有重要意义。

我国应急管理部的成立，意味着民航领域应当根据国家应急管理体制的变革思路，做好承接，这也是推进民航应急体系建设的一项重要任务。近两年国内已有研究者通过对民航局、地区管理局、监管局、航空公司、运输机场、空管单位等一百余家各类民航单位开展应急管理体制调研工作，通过分析发现，我国民航领域的应急管理体制目前尚在建设及完善阶段，存在一些问题有待解决及理顺。

二、我国民航应急管理体制的现状和问题分析

（一）管理职责不明晰

国家组建应急管理部整合应急力量，然而民航单位应急管理职权并未真正整合。突发事件分为事故灾难、自然灾害、公共卫生、社会安全等四类，民航单位结合行业特点一般划分为航空飞行安全、地面安全、危险品危化品安全、消防安全、空防安全、食品安全和网络信息安全等多个专业，相应的管理职责界定并不明晰。

1、管理职责存在盲区

上述四类突发事件涉及领域范围远远超过罗列的专业领域，对于并不常见的民族冲突、反政府示威、内战、恐怖袭击、大型踩踏等突发事件，大部分民航单位并未明确日常管理部门，缺少相关专项应急预案，存在管理盲区。此外，基于民航业的特殊性，涉及的工作地点覆盖世界上多个国家和地区，大陆以外的应急管理职能是根据事件类型划分？还是驻港澳台、驻外的各地营业部及派驻人员的主管单位划分？同样是实际工作中的困难点。

2、管理职责存在交叉

从位于“顶层”的民航局来看，作为国务院主管民用航空事业的由部委管理的国家局，在2018年组建了由民航局局长担任应急工作领导小组组长的应急管理体制，总体思路是“统一领导，分类管理，分级负责”。日常办事机构为民航局的应急管理办公室，设在民航局运行监控中心，与运行监控中心应急管理处合署办公，主任为民航局运行监控中心领导，同时接受综合司、运行监控中心的双重管理；同时对各司局应急职责也已明确。

从民航各企事业单位来看，根据新安全生产法“三管三必须”原则，管业务必须管安全、管行业必须管安全、管生产经营必须管安全，不同专业对应各自职责单位，落实所辖业务的安全管理责任。目前多数单位航空安全领域的应急、安全生产职能是分开的，应急管理由应急管理办公室（以下简称“应急办”）负责，是挂靠在二级单位（一般为运行控制部门）的三级单位；安全管理是由机关的安全管理部门（以下简称“安全办”）牵头负责，其他领域的总体安全管理、应急管理职能单位也不一定相同，职责交叉且不明晰。比如航空安全事件的总体管理方面，安全办牵头开展风险管理、隐患排查、事故调查等；应急管理方面由应急办负责，包含预案编制、演练培训、应急处置、处置总结等。两个部门的工作均涉及到突发事件的“事前”“事中”“事后”环节，事实上部分单位的安全办还负责单位领导层级的应急培训，应急办又负责事故调查中的内外信息报送情况，业务方面职责存在交叉。再比如部分单位在自然灾害领域事件，总体管理、应急管理由应急办负责，包含编制应急预案，发布灾害应对通知、应急处置协调等；日常管理由综合管理部门（以下简称“综合办”）负责日常管理，包含演练培训、物资储备等。那么编制预案时如何深度了解演练培训工作并做好日常监督管控？如何确保灾害应对措施的专业性？在防汛抗台抢险处置时，如何掌握防汛物资储备情况并及时进行资源调拨？跨部门沟通成本增加、沟通效率降低，应急办的角色与其说是防汛防台管理，不如说是协调防汛防台处置。由此可见同一个种类的事件在过程中割裂开管理，将造成管理方面职能存在交叉。

（二）协调联动机制运转不畅

从单位内部看，不同种类的预案由不同的专业部门编制，但由于突发事件往往存在着跨专业的复杂性，比如自然灾害可能导致网络无法正常使用，从而影响航班的安全、运行、服务，这就涉及了五个专业，此情况下自然灾害、航空安全、大面积延误、旅客服务这五类预案是否能相互衔接，由哪个单位来确保权威性，相应的协调联动机制是否会运转受限，尚未明确。

从单位外部看，从民航领域管理当局到航空公司、机场、空管单位等都有自己的一套应急预案及相应联动机制，但同一个事件的应急响应标准并非一致，且各单位的工作侧重点和领导干部对事件的认识、经验、研判意见不尽相同，相互之间难以达到完美衔接，突发事件处置时往往各干各的，比如对于一个航班在即将着陆时发生紧急情况，机场启动航空安全三级响应安排救援车辆和队伍现场到位，航司通过研判后启动相对较低的四级响应，根据预案当下无需保障力量在机坪集结，联动难以顺畅衔接，给处置带来困难。另一方面，缺少高效的信息沟通机制，协调联动受限，也将影响处置水平。此外，民航各单位的预案与地方政府缺乏有效联动与互动。当机场发生航空器事故，机场作为主要的承担者，自身条件有限，及时调动各方救援资源的难度不小，需在地方政府介入下，物资才得以快速到位。所以在演练时不应只聚焦本单位演练，要形成各方联动。然而，开展大规模演练所需的人力、资金、物资等资源与有限的组织能力存在矛盾。

（三）应急职责与能力不匹配

1、应急管理机构职责广且重大

目前行业内“听到应急就认为是应急办的事”或“听到应急就认为是运控的事”等现象较为普遍。无论是航空安全事件、自然灾害事件、信息安全事件等多类突发事件，根据领导要求，可能都需要应急办“插手”或“牵头”，包括应急处置协调、事后总结等，职责广而泛，且责任重大。

2、应急管理日常办事机构职权有限

目前民航单位应急办多为二级、三级合署办公机构，同时作为一级、二级甚至是三级单位。目前常见的是将办事机构设置在运行控制类二级单位，理论上应急办应该是与运行控制部门平级或更高一级别的单位，但实际是作为运行控制部门的下属的三级单位，组织架构使得应急办牵头开展全单位工作的难度较大，地位和权威有限，甚至会出现一级单位向三级单位汇报工作的情况，比如应急办作为机关一级单位须完成运行控制部门下属的安全管理部门（三级单位）布置的工作任务并接受检查，单位层级与工作内容倒挂。另外，从考核评估方面而言，由于安全、应急由不同单位管理，往往安全办主导安全类考核、审计等，对各单位绩效关联度大，应急办很少会对应急工作开展考核，易导致“重安全、轻应急”。

3、专职人员配备薄弱

应急管理日常办事机构全职人员普遍不足，部分航司、机场、空管等受编制的限制，仅有一两名专职人员，甚至没有专职人员，而是选用运行控制部门指挥人员、签派等兼任。即使专职人员，并非均为专业背景出身，加上每人身兼多职，承担党建、纪检、工会、机要保密、人力、财务、综合行政、审计等内勤工作，业务杂、压力大，心有余而力不足，较难对应急管理本职工作持续精进、深入研究。

三、对策与建议

通过对目前我国民航管理工作开展情况的调研和分析，结合行业发展趋势和民航领域目前面临的国内外安全形势，优化民航应急管理体制，提升管理和处置水平，仍任重而道远，可从以下方面入手：

（一）优化架构明晰职责

明确顶层的应急管理领导机构，该机构应具备高层次的决策权和足够的资源，以确保应急处置涉及多领域、多部门、多环节的统一指挥、资源分配和各部门间的有效沟通和协作，可以是提升实际层级的应急办，或是整合了应急职能的安全办，负责人由单位领导班子兼任，并提升机构地位和权威性，明确与各专业领域牵头单位（如负责空防安全的保卫部、负责网络信息安全的信息部等）是协作关系，应急相关重大决定决议需经应急管理领导机构通过后执行。

厘清各专业领域单位职责边界，充分考虑同一类事件的总体管理、日常管理、应急管理的职能统一性和衔接性，避免出现职责边界不清晰而造成的互相扯皮或越权越界。随着国内外社会的发展，突发事件的复杂性、多样性、不确定性将增加，需重新评估单位可能面临的风险，梳理现阶段缺失的专业领域专项预案，明确管理单位、监督单位。

（二）积极推进协调联动机制

单位内部强化横向的沟通、交流与合作，构成合力应对各类突发事件的模式，确保不同专业部门之间的应急预案能够有效衔接，建立快速反应的协调联动机制，各单位间高效协作，以应对跨专业的突发事件。

提高民航单位间的预案衔接度，实现机场、航司、空管等对于同一个事件时，有接近或相同的危害认识和研判标准，启动相同的响应等级，更高效地处置事件，避免出现协同脱节。建议通过联合修订预案、预案衔接情况由监管局或第三方评审监督、联合演练、定期开展工作交流研讨等途径实现。

加强民航各部门之间，以及和地方政府及相关部门的协调联动机制建设，积极推进资源整合和信息共享，包括建立一个全面的协调机制，确保在紧急情况下，如重大自然灾害、公共卫生等事件背景下，民航的运行、安全、服务部门可以迅速、高效地与地方政府的应急管理、交通、公共安全等相关部门进行信息沟通和资源共享，最大限度地减少事件对旅客服务和航班安全的影响。此外，加强信息化建设，大数据在具体应急实践中释放的智能化、高效性和共享性，能大大推动突发事件中的政府跨域协同治理能力。

（三）加强应急管理专业人才建设

民航院校开设应急管理专业，定向培养具备民航安全、运行专业知识的“科班出身”人才，输送至民航单位，有利于从源头上改善应急管理高素质人才缺乏的问题。各类高等院校通过设立应急管理研究院，加强与民航单位合作，理论联系实际，使应急管理的先进理论与技术得到迅速的普及，新的工作方法得到有效应用。

优化应急管理机构人员设置及分工。正确认识“人”的因素对提升应急响应能力的重要性，增加专职人员的编制，并定期评估人员需求。此外，重新评估现有人员职责，将主要精力聚焦于应急管理主责主业，减少日常行政管理、内勤等非核心工作参与。

注重专业培训与资质提升。完善综合培训计划，包括灾害响应、危机沟通、应急预案制定等内容，为非专业背景人员提供专业知识培训，提升其专业能力；定期参与国内外的应急管理培训和研讨会，引入先进的应急管理理念和技术。

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作者简介

许佳艳（1990.8—）女，汉族，江苏省，上海交通大学国际与公共事务学院2022级MPA研究生，研究方向：公共管理。