摘要：随着我国航空运输事业的蓬勃发展，航班量的持续快速增长给民航的运行管理工作带来了很大的压力。航班延误现象频繁发生、航班正常性亟待提高，已然成为业内必须要解决的重大问题。协同决策（CDM）是一种基于资源共享和信息交互的多主体（空管、机场、公司等）联合协作运行理念，旨在通过减少延误和优化资源利用来改进航班运行效率的概念。本文将基于多源流理论模型，对民航“协同决策”政策议程进行分析。

关键词：航班延误；协同决策系统；多源流理论

一、问题由来

随着民航产业的快速发展，飞行成本大大降低，人们越来越倾向于乘坐飞机出行。但由于天气状况、繁忙机场流量控制、机场容量难以提升等原因，每天都会有或多或少的航班延误。如何快速有效的组织优势资源并合理利用，使效益最大化，减少航班延误造成的后续影响，是民航运输领域亟待解决的重点难点。

在空中交通运输系统中，空管、机场、航空公司等组织之间及组织内部，在进行相应的工作过程中，往往需要多个组织同时参与一个工作流程，实现同一目标。但目前缺少一种标准化的协同机制，导致无论是在各组织之间还是组织内部都缺乏对工作流程所需信息的实时掌握，对资源的使用灵活性差、利用率低，造成了不必要的资源浪费。

民航局对此下发了航班正常考核指标和限制措施，进一步增加、细化考核指标，强化限制措施，全面加大对航班正常性的管理力度[1]。特别是对于航空公司，在延续以往航班正常管理措施的基础上，进一步扩大了对航班正常性考评管理的范围。

为进一步提高航班正常性，提升航班延误事后处置能力，改善民航服务质量，2012年民航局在总结近几年航班延误专项整治工作经验和广泛调研的基础上，制定了《规范运行秩序、做好航班正常工作的若干措施》，明确要求由地区管理局牵头，建立以当地空管部门为依托，航空公司、空管、机场、公安、联检等共同参与的航班运行协同决策系统，共享航班运行信息，统一协调放行航班[2]。

目前，尽管各个航空公司、机场和空管等单位都建立了各自的保障系统，但是航班正常性是一个复杂的系统工程，且各单位之间存在着不同的隶属关系，数据交互能力较弱，因此在大面积航班延误的情况下，各单位的协同合作能力较弱，很难从根本上解决航班正常性的问题。

协同决策的概念最早出现在美国联邦航空管理局的一次实验中，1993年9月，美国联邦航空管理局通过航空数据交换协议（FAA/airline data exchange，简称FADE）实验，考证航空公司给空中交通流量管理部门提供的航班时刻表信息是否能提高空中流量管理效率[3]。实验表明，协同决策的应用能够大幅度减少航班总体延误。

作为一项对我国民航业发展与旅客乘机体验有重大影响的政策，是哪些因素推动了协同决策政策的出台？本文将通过多源流模型对协同决策政策进行分析。

二、多源流理论的适切性分析

对于“协同决策”政策议程建立过程的分析，之所以选用多源流理论这一分析框架，主要基于以下考虑：一是我国学者已经频繁地使用这一理论来分析各类民航政策议程的设立，如民航安全管理体系、民航业恢复发展策略等政策议程的设立过程，并取得了可信度较高的研究成果。这表明多源流理论对于解释我国民航系统制定和议程设立具有一定的可行性。二是多源流理论的理论特性与“协同决策”政策出台的决策环境相符合。不同于理性决策方法在解释政策制定过程中呈现的完全理性特征，多源流分析仅仅解决模糊性条件下的政策制定问题[4]，模糊性意味着决策环境中存在“流动的人员、偏好选择存在问题、技术不清晰”等属性，而像政府与大学这类组织在决策制定的过程中往往表现出这类特征[5]。“协同决策”政策作为国家层面出台的重要政策文本，其在制定过程中往往面临着政策决策人员的“流入”与“流出”，进而影响决策过程的延续或中断；而对于系统内部各单位间资源分配与协调效率等方面也经历着方法的“试错”，并未在初始阶段就有明确的方法途径。从以上情形看出，“协同决策”政策制度过程本身就符合多源流理论的使用情境。

三、“协同决策”政策过程的多源流模型分析

（一）“协同决策”政策过程的问题源流

尽管我们的身边存在着各种各样的问题，但是只有部分问题被政府重视，这取决于政策本身的特点。金登认为问题溪流需要通过一系列重要的数据指标、公共焦点事件、突发事件表现出来，通过一些重大事项的信息反馈引起政府的重视以及兴趣，再通过数据指标体现问题的紧迫性和重要性，进而被提上政策议程。“协同决策”这一政策出台的问题溪流主要来源于民用航空总体运量增加、航班延误现象日益严重以及协同决策能力薄弱三方面的因素。

1.民用航空总体运量增加

随着我国国民经济持续、稳步、快速增长，空中交通流量呈现迅猛发展趋势，民航机队规模日益壮大。其中，运输飞机数量由1998年的523架次增加至2012年的1941架次，年均增长率达9.82%，机场起降架次由1998年的156.53万架次增加至2012年的660.32万架次，年均增长率达10.83%。预计到2031年末，中国航空公司客机机队规模将达到5545架次。空中交通流量的不断增长导致空管系统承受的运行压力愈发增大，在现有空管体制和运行方式下，有限的机场及空域运行容量难以满足增长的空中交通需求，如何科学调配密集的空中交通流量，有效利用机场及空域运行容量，高效管理全国航班运行，成为亟待解决的重要问题。

2.航班延误现象日益严重

随着空中交通流量的不断增长，因容量供给难以满足交通需求而导致的机场及空域拥堵现象时有发生，航班延误问题日益严重。尽管近年来我国空域环境和航班运行管理规范有所改善，但是在当前空中交通流量管理水平没有得到实质性提高的情况下，航班延误问题始终得不到有效的解决，空管、航空公司、机场等单位均面临巨大的运行压力。自2007年开始，航班正常率呈逐年下降趋势，由于航班延误信息闭塞导致社会公众对航班延误知情权的质疑和不满，已发生多次旅客霸机、殴打工作人员、破坏机场设施等极端事件，在整个社会造成极其恶劣的影响，民航业声誉也严重受损。尤其是恶劣天气引发的大范围空域拥堵及大面积航班延误日益严重，大量旅客积压、滞留机场，成为了社会热点，如何缓解航班延误已经成为当前及今后一个时期内亟需解决的社会焦点和难点问题。

3.协同决策能力薄弱

我国现行流量管理方法主要由管制单位根据本区域实际状况，从最坏情况考虑向周边管制单位发布间隔限制，周边管制单位再从最坏的情况出发向相关单位传递该间隔限制，这使得流量限制如滚雪球般越来越大，管制工作往往存在长距离、大范围的误差，不合理的空中交通流量管理方法和手段导致机场及空域容量资源的大量浪费，全国范围内航班运行协同决策能力较为薄弱，航班整体运行效率普遍低下[6]。目前，我国民航各级流量管理组织机构职能界定、权责关系、运行模式、规则程序等一系列运行体系建设问题尚待进一步研究明确，加之协同决策理念正在空中交通流量管理中全面引用和逐步渗透，全系统信息共享、协同式组织构架、协调作用关系等问题，空管、航空公司、机场等多方协同决策以及全国区域、终端区和机场等多级协同管理等现实问题，成为亟待开展的重要问题。

（二）“协同决策”政策过程的政策源流

政策源流是指涉及政策建议的阐明与提炼[7]。公众问题、焦点事件虽能引起政府的重视，但不能确保一定可以排上决策者的政策议程，需要有完善可行的政策备案或者政策建议，并且这些政策建议要符合技术可行性标准和价值可行性标准[8]。技术可行性方面主要关注“协同决策”政策是否符合我国民航业发展现状和未来预期，特别是要根据科学的方法对未来空域结构变化和航班量增长水平进行预测。价值可行性标准需要关注“协同决策”政策的推行是否有助于推动中国民航事业的长远发展，是否兼顾公平原则，是否有利于空管、机场与航空公司部门间的协同合作。

2012年民航局制定了《规范运行秩序、做好航班正常工作的若干措施》，该文件与同时下发的《民航局关于减少航空器关舱门后地面长时间等待有关问题的措施》，均明确要求由地区管理局牵头，建立以当地空管部门为依托，航空公司、空管、机场、公安、联检等共同参与的航班运行协同决策系统，共享航班运行信息，统一协调放行航班。拟于2012年底前建成北京、上海、广州机场航班运行协同决策系统，2013年底前建成其他旅客吞吐量1000万人次以上机场航班运行协同决策系统。

同时，民航局要求建立全国航班运行协同决策系统，实现与各地区航班运行协同决策系统信息平台的互联互通与资源共享，并要求建立相关网站实时公布全国机场、航路天气状况以及航班运行信息，以供社会大众及时查询和了解航班动态。2012年底民航局空管局及地方空管局抽调业务和技术骨干，结合欧洲机场协同决策（A-CDM）的概念、算法及应用，初步完成了年旅客吞吐量1000万人次以上机场的航班运行协同决策系统的建设。

但是，各地区航班运行协同决策系统易受外区限制、恶劣天气、军方活动等影响，导致系统发布的航班运行时间频繁跳变，航空公司和机场等用户接收信息的不断变化直接造成其工作的诸多不便。为此，2013年4月19日民航局召开了加快推进重大项目建设月度例会，会议纪要〔2013〕第4期明确指出，空管局应充分考虑机场协同决策系统项目中航空公司、机场、地区管理局等单位的需求，建立统一的航班运行协同决策信息共享平台，避免重复建设以及在未来运行中形成信息孤岛。

为解决协同决策系统中航班运行时刻频繁跳变的问题，民航局于2014年印发《民用航空空中交通流量管理运行指导材料》，规范各管制单位发布流量控制的权力与职责，提高空域资源利用效率，减少地面航空器长时间等待[9]。

协同决策系统发布以后，随着全国各大机场的航班信息接入系统，飞行计划处理又成为了政策实施的一大问题。我国的飞行计划处理模式采取的是“分散受理、分散处理、各自分发”的传统管理和运行模式，重复工作量大，数据标准不一，在协同决策系统运行中无法提供标准的数据，进而影响系统的数据处理，导致运行单位无法及时接收航班运行的最新信息，也无法分配适合的起飞时间。因此民航局空管局于2016年12月发布了《中国民航空管飞行计划集中处理改革总体方案》，力求实现全国飞行计划集中处理，减少航空用户协调环节，同时为管制单位、流量管理单位提供更高效的数据服务[10]。

（三）“协同决策”政策过程的政治源流

政治源流是影响公共政策议程设置的所有与政治有关的背景、因素的总和。包括公众情绪变化，压力集团的活动、行政或立法机构的换届以及执政党的意识形态等[11]。本文中“协同决策”政策的政治源流主要由国民情绪和民航局的改革需求构成。

近年来旅客乘坐飞机出行的需求越来越旺盛，而受制于国内民航空域容量有限和协调能力薄弱等因素，民航单位难以向旅客提供高效优质的服务。伴随航班准点率逐年下降，大众对于提高航班运行效率、提升服务质量的呼声越来越高。国民情绪对政策议程的建设和政策的制定有着极其重要的影响，因此在这种压力下，政府也在持续关注公众舆论和民情走向，倾听民意并寻求解决问题的途径。

民航局对我国民航系统运行模式的改革需求对政策的制定起着决定性作用。吸取国外成熟的运行经验，利用新的科技成果提升运行效率的同时，民航局倾听民意，顺应时势，与时俱进，及时调整政策方向，改进运行方式，不断升级更新协同决策系统，建设智慧民航。

四、结论

基于多源流理论模型对民航业“协同决策”政策议程分析发现：民用航空总体运量增加、航班延误现象日益严重以及协同决策能力薄弱构成了“问题源流”，民航局下发的航班正常性考核指标、空中交通流量管理运行指导材料与空管飞行计划集中处理改革目标构成了“政策源流”，社会公众对航班准点率及决策者对于公众情绪变动的察觉构成了“政治源流”。问题源流、政策源流、政治源流在发展成熟后在特殊的时间点被政策决定者发现推动实现汇合，“机会之窗”得以开启。

协同决策是一种政府与行业之间的联合行动，它将空管、航空公司和机场联系起来，通过信息交流、数据共享和改善决策支持工具，努力提高控制交通管理效率，确保空管、航空公司和机场获得用于计划运作的实时、准确的信息，帮助决策过程，旨在利用协作技术和程序改进空中交通流量管理，为各方提供最大利益。

尽管多源流理论对于“协同决策”政策议程的建立提供了较为适切的解释，但是伴随着政策的实施与发展，影响“协同决策”政策议程的其他因素也会逐渐突显，这就需要我们增益其他影响因素对政策进行评估，以便更好地推动“协同决策”政策议程的进展。

参考文献

[1]航班正常考核指标和限制措施[S].局发明电[2018]40号，民航局运输司.

[2]规范运行秩序、做好航班正常工作的若干措施[S].局发明电[2012]100号，民航局运输司.

[3]Traffic Management Initiative Interaction[Z].Federal Aviation Administration.

[4]保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论[M].彭宗超，钟开斌，等译.北京：生活·读书·新知三联书店，2004.

[5]米志旭，周杰.多源流理论视域下“双减”政策议程设置分析[J].宁波大学学报（教育科学版），2023，45（02）：34-41.

[6]王楠.航班运行协同决策系统的研究[D].大连海事大学，2015.

[7]文宏，崔铁.中国决策情境下的多源流模型及其优化研究[J].电子科技大学学报（社科版），2014，16（5）：12-19.

[8]曾令发.政策溪流：议程设立的多源流分析——约翰·W.金登的政策理论述评[J].理论探讨，2007（3）：136-139.

[9]民用航空空中交通流量管理运行指导材料[S].局发明电〔2014〕73号，民航局运输司.

[10]中国民航空管飞行计划集中处理改革总体方案[S].民航局空中交通管理局.

[11]陈佳，高洁玉，赫郑飞.公共政策执行中的“激励”研究——以W县退耕还林为例[J].中国行政管理，2015（06）：113-118.

作者简介：许婧（1992.5—）女，山东省东明市，汉族，上海交通大学国际与公共事务学院2022级MPA研究生。