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摘要：本文根据约翰∙金登的多源流理论对中国集成电路产业支持政策的形成进行了探讨，具体分析了问题流中的集成电路技术短板领域过多问题，政策流中的政策主体与政策原始汤，政治源流中的社会舆论与意识形态因素，并提出以2018年中美贸易冲突作为政策之窗开启的关键节点，汇合三条源流，促成政府扶持政策的持续性出台。基于此，本文建议政府发挥在集成电路扶持政策制定过程中的主导作用，制定适合中国特色的发展政策，聚集优势资源解决“卡脖子”问题。

关键词：集成电路；多源流框架理论；扶持政策

一、引言

如今，集成电路业已经发展为经济发展与社会进步的关键驱动力，并成为了评估各国科技创新及工业竞争力的关键指标。从2000年起，在中国政府的政策支持和推动下，中国的集成电路产业发展迅速。然而，随着国际形势日益严峻，中美之间的大国博弈及不断深化的利益脱钩正在深刻影响着全球集成电路供应链的布局。

近20年来，我国根据本国集成电路行业发展的情况，陆续针对性的出台了很多政策，包括税收优惠政策、准入政策和财政补贴政策等等。所以，对于国家针对集成电路行业出台专门的优惠政策，这一重要政策是如何进入政策议程的？哪些角色参与了政策推动，以及政策推动的影响因素是什么？本文将结合约翰·金登（John.Kingdon）的多源流框架理论，对集成电路产业政策的生成过程进行深入研究，揭示了政策制定背后的逻辑，并在此基础上提出了对集成电路行业发展的建议。

二、多源流框架理论的适用性分析

美国的学者约翰∙金登提出的多源流理论，旨在解析复杂的政策制定流程。他认为，一项政策的诞生通常涉及问题流、政策流及政治流三大源流以及政策之窗。首先，问题流是指从众多社会问题中找出并确定决策者的注意力焦点所在的过程；其次，政策流则是对现有的数据指标、已实施项目的反馈情况以及突发事件等因素来决定决策者是否会对某个特定的问题予以关注。其次，政策流又被称为“政策原汤”，政策共同体包括政府、社会团体和公众等提出政策建议的过程。再次，政治流则包括舆情舆论、政党以及政府的迭代等因素构成。通常来说，这三股源流各自运作，但在它们交融的时候，就会形成所谓的"政策之窗"。政策之窗的打开意味着问题的被政府和决策者所关注，政策提案或者建议可能会被采纳，而政策制定的过程也将正式启动。

此项研究将基于多源流框架理论，结合我国现有的集成电路产业发展政策，对我国集成电路政策出台过程进行深入探讨。然而，针对目前集成电路行业发展的复杂性和快速变化，多源流框架虽然提供了一种分析思路，但是基于我国的实践也更应该对多源流框架进行修正，从而力图提出新的解释。

三、我国集成电路行业税收政策的演变

集成电路产业与软件产业都是国产战略产业发展的核心，是引领国家产业专行和科技兴国的关键力量。为进一步扶持我国集成电路和软件行业发展，积极引进国外先进技术，增强自身产业竞争力，国务院从2000年开始，以每10年为一个阶段，出台鼓励和促进集成电路和软件产业发展的政策。

就政策内容看，2000年的国发〔2000〕18号通知虽然在标题中将软件产业和集成电路产业并列，但在税收政策中根本未涉及集成电路企业，全部针对软件企业。直到2年后的2002年，财政部才另行发布通知明确特定集成电路生产企业进口特定货物可以免税。

2011年的国发〔2011〕4号通知中没有专门就集成电路生产企业进口减免税出台新的政策，可以视为此前政策继续沿用，但在通知中首次出现了集成电路设计企业的新规定。到2020年，国发〔2020〕8号通知的标题中，集成电路和软件的地位已经互换，明确表明集成电路制造商、先进封装测试公司、集成电路设计公司以及软件公司将被纳入可以进口免税商品的范围。这些政策的变化充分说明，经过十几年的发展，我们的集成电路产业水平不断提高，研发创新和转型升级成为了产业的“主旋律”。

四、基于多源流理论的政策分析

（一） 问题源流：集成电路技术短板领域过多

根据金登的观点，社会问题通常会以各类经济与社会发展的衡量标准、重要项目的运行状况和热门话题的方式引发政府和决策者的关注，这种由社会问题向政策问题转化的过程即称为问题流。当前的中国集成电路产业发展迅速并蓬勃发展，然而在一些细分领域中仍存在“短板”，从而造成整个行业的“大而不强”，并且也面临着被国外技术、设备等关键领域“掐脖子”的风险。

尽管集成电路产业已获得二十余年的政府支持，但在其整个价值链中，除了封装技术外，其余各阶段都明显地低于全球先进水准：从设计的角度看，我国起步相对滞后，现正努力追赶；而在材料方面，基本由日本企业主导；设备领域，供应方主要是来自荷兰、日本和美国企业；而制造环节，我们与全球先进技术至少有五年的差距。行业问题逐渐转化为国家战略问题，牵一发而动全身，严重影响国家未来竞争力，因此引起了决策者的重点关注。

（二） 政策的起源：学者、企业家、人大代表和政协委员在对话中逐渐融合

金登强调，当决策者开始考虑政策问题时，各利益相关方都会趁机表达其政策观点，这包括各行各业的专家学者、企业家和政府官员等等。所有政策提出者都希望自己的建议被采纳，这些建议如同在一碗汤中相互交流、融合并不断改进，这些思想成果则被称作政策原汤，也就是政策流。

首先，在专家学者看来，中国的集成电路行业发展存在很多技术短板，这已成为行业共识，亟须针对行业发展出台更系统更全面的战略化政策，整合行业力量共同促进集成电路行业发展。

再者，集成电路行业的企业家也会借助他们的社会地位和身份在社交媒体上发表观点，他们的建议可能不如专家学者具有理论深度，但其初衷和终点是为了影响决策者的决定，从而通过政策推动企业自身和整个行业的进步。

最后，人民代表大会和政协委员利用我国的人民代表大会制度以及政治协商机制提出建议，这是政策建议在政府中最为官方且最适合发布的途径。政府需要对他们提出的建议进行回复，并对暂时难以解决的问题纳入立法和政府政策议程中，并积极推动相关立法和配套政策的落地与执行，促进集成电路行业政策的持续性更新和落地实施。

以上可以看出，对扶持和促进集成电路行业发展的政策“原汤”中，多方的利益诉求和建议通过交流和互补逐步完善，推动促进集成电路政策的出台和持续性完善。

（三） 政治源流：社会舆论与政党政府

在多源流理论体系中，政治流被视为第三个源流。相较于问题流和政策流，它更具自主性和复杂的政治元素，如公众舆情、政府及议会选举变动，甚至执政党理念的变化等等。在互联网时代，人们可以通过互联网和社交平台轻松地发表意见，而关于某个主题的话题可能往往能瞬间引起社会的关注，例如，中兴和华为事件则在互联网上引发集成电路行业“卡脖子”集体讨论。

在我国，中国共产党是政治源流分析的重要组成部分。中国共产党是我国总揽全局、协调各方的领导核心，2014年政府工作报告首次专门提到了集成电路、先进制造、新能源、新材料等战略性产业，2018年政府工作报告将“集成电路”置于首要位置，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，集成电路被列为“十四五”时期需要重点发展的领域，与人工智能、量子信息等同为重要发展方向。由此，集成电路行业成为国家战略扶持性行业。

由此可见，社会公众会自发地表达其意见并形成主流意见，引发社会舆论，从而进入政府管理者和执政党的视野，从而影响集成电路行业政策的制定。

（四） 政策之窗开启：2018年中美贸易冲突

虽然在多源流框架理论里，问题、政策和政治这三个源流存在一定程度上的交互，但是总体维持了自身的独立性，直至政策之窗被打开，这些源流才逐渐汇聚在一起。而政策之窗就是各个参与者提出他们观点的关键时机，原本影响力相对较低的问题会在这个关键时机扩大化，引发整个社会的关注，政府将不得不对公众的需要做出反映，从而进一步征求社会意见，并在此基础上制定法律或形成政策文件，使得“原汤”中的政策提议获得更多人的重视且得以实施。而集成电路战略性发展的政策之窗开启与2018年中美贸易冲突有关。

当前，在全球经济震荡中发展，各个经济体既有相互合作又有竞争。国家之间的相互竞争和领导人的意识形态则会引起国家之间的贸易竞争，甚至引发贸易冲突，例如，中美之间的竞争，而中兴和华为等事件的出现，让这场贸易冲突的走向发生了转变，人们开始意识到美国打贸易战的武器已不仅仅是进行长臂管辖，而是其通过出口管制、恶性扣押中国人员对中国集成电路行业甚至中国科技发展企业予以毁灭打击，从而影响中国制造业甚至中国智造。中国作为世界最大的电子商品生产中心，而集成电路则是这些商品的核心部件，也使得它们成为了中美贸易争端的最大焦点，并对其现阶段的中国高质量发展和经济发展产生了重大冲击。在此国际贸易和经济形势之下，问题、政策、政治三大源流开始交汇，政策之窗随之打开，在应对美国加征关税和贸易谈判的同时，我国在2020年出台了国发【2020】8号，从财税、投融资、研发、进出口、人才等诸多方面给予政策扶持。

五、研究结论与政策建议

（一） 研究结论

本研究基于多源流框架理论，深入分析了集成电路发展政策背后三大源流的发生机制：技术短板引出问题流；由学者、企业家、人大代表及政协委员间的对话推动形成的政策流；社会舆论与中国政党、政府构成的政治流。三大源流在中美贸易冲突之后汇聚在一起，导致政策之窗开启，使得集成电路业被提升至国家战略产业地位，同时实施更具支持力的财政税收一体化的政策。这进一步表明多源流框架理论对我国政策发展分析的适用性。

（二） 政策建议

国家政策的出台是为了解决行业重大发展问题，通过不断完善原有政策和加大支持力度使行业发展更加充分。根据以上对我国集成电路行业发展政策制定的多源流分析，提出支持我国集成电路行业发展的政策和建议。

首先，创建适合我国并能引导全球集成电路进步的生产链与供应链。积极推动供应链的本土化发展，提高产业链安全水平，完善集成电路全产业链体系。强化关键环节、领域、产品的共性技术平台建设，推动集成电路产业发展高端化。

其次，整合优势创新资源，构建适合我国国情的产学研创新机制平台，激发高校、研发机构和相关企业研发人员的创新活力。一方面推动关键企业组建新型研发机构，另一方面创新新型研发机构运作模式。构建以市场为驱动的协作创新、科技协同转化成果的新模式，探索大型企业面向中小型企业的资源开放、能力共享的协同机制，以及承担与国际接轨的大科学项目和国家重大科研项目。提倡多方通过土地、设备、资金等参与投资，用于新型研发机构的建设和运营，并建立起合理收益共享机制，促成相关方面形成利益共享，合作共赢的产业共同体。

最后，将研发和市场运营相分离，科研人员专注于研发创新能力，市场运营人员专注于推广和应用，市场和研发相互推动和促进，促使集成电路行业发展逐步迈向中高端，提高在国际市场的竞争力。探索多元化的集成电路产业工程科技人才培养模式，合理布局新兴产业，形成产业的“集聚效应”，吸纳高端人才进入集成电路创新平台，支持顶尖人才领衔成立新型研发机构，并做好落户、教育、住房、医疗等相关配套政策落实。

参考文献

[1]国务院关于印发鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知（国发【2000】18号）.

[2]国务院关于印发进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知（国发【2011】4号）.

[3]国务院关于印发新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展若干政策的通知（国发〔2020〕8号）.

[4][美]约翰·W.金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004：185.

[5]上海临港新片区发布集成电路产业专项规划（2021-2025）（guizhou.gov.cn）.

作者简介：李华明（1991.3—）男，山西省晋中市，汉族，上海交通大学国际与公共事务学院22级MPA研究生，研究方向：公共管理。