摘要：党内法规体系是习近平法治思想的重要成果之一，从根源上探究其逻辑演变是把握习近平法治思想深刻内涵、深远意蕴的重要视角。本文尝试从理论渊源中理顺党内法规体系之“是什么”，从历史演进中阐明党内法规体系建设之“为什么”，从实践路径中摸清党内法规体系“怎么办”，如何在回应现实发展需求中进一步完善，以此把握完善党内法规体系的应有逻辑，继而进一步理解习近平法治思想的精髓要义。

关键词：党内法规体系；全面从严治党；自我革命

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布，我党业已“形成比较完善的党内法规体系”，建立起了以党章为根本，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分的纵向布局和以党章为根本，以党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障规范为主要内容的横向框架。截止至2023年6月底，我党现行有效党内法规共3802部，其中党中央制定的中央党内法规227部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规190部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3385部，党内法规制度体系全面铺开。

一、理论逻辑：依规治党和依法治国有机统一

党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治的重要组成部分，党规与国法共同组成了“中国法治”的二元体系。这一法治形态背后有着一套政治理论，当中亦包含了一种政治逻辑。要理解党内法规体系，就要将其置于“中国法治”的大框架内，从其政治理论中把握其逻辑。

（一）治国必先治党：政党理论的纵深推进

要实现依规治党和依法治国有机统一，首先就要厘清党与国的关系。“治国必先治党”是对党与国关系的深刻阐述。治国是目的，治党是手段，其本质是“坚持和加强党的全面领导”，是对马克思主义政党理论的纵深推进。

马克思主义政党理论认为无产阶级政党源自于先进的工人阶级，是其从“自在的阶级”到“自为的阶级”的转变。列宁进一步认为共产党作为工人阶级的先锋队政党是无产阶级组织的最高形式，要通过政党发动更多地无产阶级和群众进行革命，后拓展到党要领导工人阶级的一切组织和一切事务。可见，马克思主义政党理论认为政党产生于政治认同，服务于政治事务，党是一切事业中的核心和领导。对无产阶级专政时期来说，执政党的核心任务就是治国理政，治国理政作为一项政治活动，“坚持和加强党的全面领导”自然也就是重中之重。

习近平总书记提出的“治国必先治党，党兴才能国强”进一步明确指出了党与国的关系。治国的前提是治党，这也是我党治国理论中的特定政治逻辑。从本源上来看，党内法规体系的建设是我党管党治党、治国理政内在驱动的体现，亦形成了总揽全局、协调各方的外在效应。遵循治国理政的政治逻辑，不仅能提升治国理政的有效性，还能更好推进党的事业发展。

（二）治党务必从严：自我革命的意蕴之源

“治国必先治党”是对马克思主义政党在治国理政中领导地位的明确，“治党务必从严”则是对马克思主义政党的要求，其源自于马克思主义建党学说，也是我党进行自我革命的意蕴之源。

马克思、恩格斯高度重视党的建设问题，尤其是组织建党。在共产主义同盟成立过程中制定章程规定了入盟的条件、程序等问题，构建了一套完整的组织体系，突出了党的组织建设。列宁则更为重视“严格”的组织建党，驳斥了马尔托夫党内“自治制”，认为党员必须加入党组织，且必须要按照地方服从中央、下级服从上级、少数服从多数的原则进行建设。当然，他们还认为党的建设的其他方面，如理论建设、纪律建设也同样重要，强调在无产阶级政党的建设过程中要有科学的理论指导，要有严明的纪律规矩，要有明确的领导核心等。可见，从严治党是马克思主义政党有别于其他政党的重要特征。

全面从严治党是习近平总书记从跳出历史周期率的高度将管党治党置于自我革命的思考之下，开辟了马克思主义政党全面从严治党的新境界。党内法规体系作为党的自我革命制度规范的重要组成部分，以党的制度建设贯穿政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设全领域全过程建章立制提供准绳，从思想、管党、执纪、治吏、作风、反腐六个方面从严执规执纪，为全面从严治党提供了制度保障。

（三）从严必依法度：法规制度的延伸发展

“从严必依法度”是法规制度在党的建设领域的延伸发展，即制度治党、依规治党。要想理解制度治党、依法治党的必然性，就必须要将党内法规体系置于治党、治国的双重视野下从政治权威和行为合规的角度进行探究。

政治权威取决于制度的稳定性。习近平总书记指出“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”，可见法规制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性等特征。古今中外的实践亦无不证明，制度之治是最稳定最可靠的治理方式，可普遍适用、反复适用、长期适用。稳定的党内制度不仅有助于政治权威的树立、政治生态的涵养，还有利于一些政治困境的破除。邓小平同志就曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”

行为合规源自于法规的体系性。在传统法学理论中，国家才是法的唯一制定主体，但随着国家治理体系的不断完善，单一的规范已愈难满足治理的现实需求。政党作为国家治理的重要组织者、参与者，自然要从国家治理的角度对政党组织、成员的行为进行规制。这也就意味着国家法律与党内法规都能为政党治国理政的行为合规提供正当性，党员干部不仅要遵守国家法律，还须以党内法规为准绳。国家法律与党内法规的特征、结构不尽相同却相互联系，因此要将两者置于同一体系下统筹推进。体系化是制度化的高级阶段，并非将两个不同的要素进行简单的堆砌，而是要有机的整合，也就是实现依法治国与依规治党的有机统一。

总之，“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”层层推进厘清了党内法规治党、治国的双重属性，也决定了其“外观似法、内在非法”的形式以及其党的领导、建设活动的内容。

二、历史逻辑：思想建党与制度治党同向发力

党内法规从无到有，从少到多，从单向度到体系化，始终与党的奋斗历程相伴随，始终与党的革命、改革、建设时期的特征相契合。回看党的整个历史进程，党内法规制度的发展历经了奠基初创、曲折发展、恢复前进、全面加强的沿革，融入了思想教育与制度约束两大因子，最终实现了思想建党与制度治党的同向发力。

党内法规从无到有，从少到多，从单向度到体系化，始终与党的奋斗历程相伴随，始终与党的革命、改革、建设时期的特征相契合。回看党的整个历史进程，党内法规制度的发展历经了奠基初创、曲折发展、恢复前进、全面加强的沿革，融入了思想教育与制度约束两大因子，最终实现了思想建党与制度治党的同向发力。

（一）因党而生：以思想教育为内核的党内法规文件

从1921年党的成立到1949年新中国的成立，党在对党内法规的理论和实践上进行了不懈探索。自党成立之时，就初创了党内法规，主要包括党章及决议、指示等文件。早期，党的运行和党的活动主要依靠会议和文件，会议围绕着文件展开，文件治理是党的主要治理方式。这些文件尤其是党章的创制，彰显了该时期党内法规以思想教育为内核的显著特征。

党的一大到党的七大，每一届党代会均创制或修正了一部党章。一大通过了第一部纲领，确定了政党名称、性质、组织原则等内容。这部纲领性文件虽不是严格意义上的党章，但涵盖了党章的内容，采用了党章的体例，初具党内法规的雏形。党的二大正式通过第一部党章，而七大党章是我党独立自主制定的第一部党章，也是马克思主义中国化的重要成果。这部建立在中国国情上的党章，确定了毛泽东思想为全党的指导思想，完善了党的民主集中制原则，尤其着重党的思想建设，要求党员不仅要组织上入党，更要思想上入党，用马克思主义理论教育党员，统一党员干部的思想。作为党的根本大法，党章起到了提纲挈领的重要意义，因此思想教育意义也深刻融入了其他的党内法规文件。

从“党内法规”概念的首次提出来看，毛泽东在1938年召开的扩大的党的六届六中全会报告中强调，“为使得党内关系走上正规，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。刘少奇在《党规党法的报告》中进一步解释了“为何要党规党法以及组织决定”，一是党章适应不了许多新情况；二是要用“党规与党法去教育同志”；三是“保证按民主集中制来建构我们的党”。可见，党的领导人认为党内法规的最终目的是统一行动。通过思想上的教育，来统一意志，进而统一行动。

总之，无论是实践还是理论的初探，这个时期的党内法规主要以党章+文件的形式，体现了鲜明的“中国特色”，即紧密围绕党的思想建设展开。

（二）因党而立：以制度规范为基础的党内法规制度

1949年新中国成立到十八大以前，党内法规制度经历了从曲折发展再到恢复前进的过程，以历史教训为遵循，强化制度建设。

党的八大通过修改后的党章，提出全面开展社会主义建设的任务，也制定了一系列的决定、决议等文件，作出了一批适应我国主要任务转变的制度。但此后，党内法规建设遭受重创，党的九大、十大党章出现严重倒退，党的十一大党章虽作出了较大改动，但不当影响并未彻底消除，党内法规工作暂时陷入停顿。直至十一届三中全会上调整了工作重心后，党的十二大才制定了新的党章，直至十七大党章均在此基础上进行部分修订。至此，党内法规的制定过程也逐渐步入稳定状态，走向制度化。

党和国家领导人从党内法规曲折发展的历史进程中也意识到“建党”靠思想，“治党”则用“制度”。邓小平同志曾深刻指出制度的天然优势，认为“领导制度、组织组织问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”为适应我党的发展需求，破除党内法规文件内部性、简易性、庞杂性和短期性等局限，将国家法律制度的建设经验融入党内法规领域，着力加强党的建设和党的领导。

这个时期，党内法规更注重制度在治党方面取得的成效，尤其是自十三届四中全会后，党内法规从原先的决定、决议发展到准则、条例等更为规范的形式，从聚焦实体问题到侧重程序问题，这些内容和形式上变化都使得党内法规的发展更制度化。

（三）因党而兴：以二者合力为根魂的党内法规体系

党的十八大以来，党内法规的制定数量之多、力度之大前所未有，顶层设计有统筹、地方立规有衔接，前瞻性、规划性、统一性、体系性明显提高。2013年11月7日，中共中央首次对中央党内法规的制定工作进行了部署安排，出台了首个相关专项文件《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，围绕党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设这些领域制定党内法规。目前，中央党内法规制定工作已进入“三五”规划，已形成“1+4”的基本框架，在党的自身建设领域同时狠抓思想教育与制度约束。

思想上突出以德治党。在《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》的基础上修订的《中国共产党廉洁自律准则》，将共产党人的理想信念、党性修养、优良作风、传统美德融入其中，重在立德。这是我党执政以来第一部坚持正面倡导的党内法规，展现了共产党人为政以“德”的追求，也是党内法规以德治党的充分体现。

制度上注重体系构建。十八大以来，我党高度重视制度建设，形成了从上到下、涵盖各方的制度体系。尤其是在全面依法治国和全面从严治党战略布局下，党内法规体系化日益突出。全面依法治国战略下，党内法规内部加快了立改废和清理工作，外部加快与国家法律的衔接、协调，形成了独具特色的“党内法规体系”；全面从严治党战略下，党内法规融入党的治理能力体系范畴内，把党内法规制度作为党的治理的一项重要手段。

党内法规的发展历经了从文件到制度再到体系的演进，也经历思想教育到制度约束再到二者合力的转变。党内法规体系的建设既要靠思想，也要靠制度；既要同向发力，也要同时发力。

三、实践逻辑：解决大党独有难题的根本路径

面对如此之多的党组织和党员数量，如此之广的国家治理范围，如此之重的党务工作，如何确保各级党组织和党员行为规范有序，确保各种党务工作有条不紊开展，确保党内上下思想统一、行动统一，制度治党、依规治党是不二法门。这是制度之治的优势决定的，也是大党产生的独有难题决定的。

（一）“立得住”：形成完善的党内法规制度体系

坚持依规治党的前提和基础就是有规可依，关键就是要推动党内法规制度体系建设，做到党内法规与国家法律相契合、顶层设计与地方配套相协调，前规与后规相统一，提升党内法规体系的完整性和整体性水平。

具体从党内法规体系的“四梁八柱”来看，一是要实现党的领导各领域全覆盖，加快制定出台国防、外交、生态文明等方面的党内法规。二是严密党的组织建设制度建设，通过法规制定进一步完善党内民主、选举、决策等方面的机制，加强各级各领域基层党组织建设。三是以人民为中心不断加强党的自身建设。围绕人民反映最强烈的问题，健全推进党的自身建设的制度。四是加强制度约束，健全监督保障机制。针对权力、资金集中的重点领域建立协同监督机制，促进各类监督贯通协调。

于此同时，要坚持立改废释并举，通过结合新修正案的新规定修改完善不适应党内新形势新要求的法规制度；通过集中清理、即时清理、专项清理，及时废止滞后于实践的制度规定；通过加强党内法规解释工作，确保各级法规的衔接与协调，实现党的领导和党的建设活动制度化、规范化、科学化。

（二）“行得通”：形成高效的党内法规实施体系

完善党内法规体系，立规是基础，执规是关键，要坚持制定和实施并重。当前，党内法规中重制定轻实施的现象依然存在。要形成高效的党内法规实施体系，就要实现党内法规从静态到动态的转变，将制度优势转化为治理效能。

一是强化“知规”，通过抓好领导干部这一“关键少数”不断加强对党内法规的学习教育，提高党内法规的知晓度，自觉做到尊规学规守规用规。二是落实“执规”，建立健全党委领导、部门负责、相关单位协助、纪检机关监督的党内法规执行责任机制。尤其是各级党委在执行党内法规上负有主体责任，应在日常工作中将对党内法规的执行工作一并纳入。三是加强“评规”，建立健全实施效果评估机制，通过对党内法规的实施情况及时进行评估，找问题、改不足，切实保障党内法规制度有效落实。2019年，中共中央下发《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，但目前来说评估标准、程序、结果反馈缺乏进一步的可操作性的细则，各地可对此积极探索，确保“评规”落地落实。四是增强“督规”，把党内法规的实施情况作为各级党委检查、纪检机关督促的重要内容，用监督传导压力。

（三）“管得了”：形成有力的党内法规保障体系

无论是党内法规的制定还是实施都离不开有力的保障，要解决人才、经费、机构、机制等实际问题。强化有力的党内法规保障体系就要从队伍建设、理论支撑、考评机制三个方面下功夫。

一是加强党内法规专门工作队伍建设。实践中党内法规工作机构和专门队伍建设不适应新形势，专业人才匮乏。针对这一情况，一方面可以通过选调法学、政治学多重学科背景的人才加入到党内法规的专门队伍。对现有党内法规工作人员进行业务培训、学习研讨，不断提升其专业技能和素养。二是强化党内法规的理论研究。依托党校、社会主义学院、高校等建设一批党内法规教育研究基地，集聚一批高素质党内法规研究人才。成立党内法规研究会，增加党内法规研究项目等。三是健全考评奖惩机制，把党内法规制度建设情况作为考评领导干部的重要内容。在党内法规制度运行的各个环节中设置考评，激励党员领导干部真抓实干。

总之，在全面建设社会主义现代化国家新征程上，要加快完善党内法规体系，深入推进依规治党，为推进党的建设新的伟大工程提供有力制度保障。

作者简介：邹典（1990.11-）女，汉族，湖南隆回，硕士研究生，讲师，中共邵阳市委党校法学教研部副部长，研究方向：宪法与行政法学。