摘要：住房是重要的民生，中国早已形成了商品房市场蓬勃发展、保障性住房体系初步形成的良好发展态势，但是仍存在大量不具备购房能力或是不满足廉租房、经济适用房条件的中等偏下收入群体。基此前提，为解决中等偏下收入群体阶层的居住需求问题，我国提出了建立公租房政策，成果显著。本研究采用约翰·金登的“多源流”理论框架，综合分析问题流、政策流以及政治流如何共同推动某政策升级为议程的机制，并针对中国特定环境，探析开启政策之窗的具体路径。利用该理论模型，本文不仅阐述了实施公租房政策的合理性，而且突显了政治流在政策制定过程中的决定性影响。

关键词：多源流模型；公租房政策；约翰·金登；政策议程

一、问题的提出

住房是人类赖以生存的基本生活资料，随着政府加大保障性住房建设，城市中的低收入居民的居住条件显著提升。然而，鉴于覆盖范围有限，结合部分主要城市的商品房价格昂贵、增长迅速以及缺乏可租用的小型住房，导致中低收入家庭、外来务工人员等群体面临居住挑战。这就急切地要求建立与市场同步运行的住房保障体制，满足这些群体的住房需求。

基于“夹心层”群体的现实问题，我国借鉴国外优秀经验，正式提出在全国推广公租房政策。那么，公租房政策究竟是如何由问题上升为政策议程的呢？本文就通过多源流模型来分析公租房政策的产生。

二、理论模型——多源流模型

在借鉴科恩、马奇和奥尔森的垃圾桶模型的基础上，美国著名的公共政策学家约翰·金登建立了多源流理论。约翰·金登认为，“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”[1]为此，他引入了问题流、政策流、及政治流等几种关键源流的概念。这些源流之间的相互作用，即问题流、政策流和政治流的综合交融，正是多种因素共同发挥作用的体现。

问题流的含义主要涉及问题的认知方式，问题源流来源于实际情况，但不是所有的情况都能转化成问题，问题中必须包含明确的可感知的因素。问题能否被重视，关键在于这些实际情况怎样被定义为问题。问题源流包括一些偶发的事件和危机，或是产生一些指标的变化，使之成为一个有关注价值的问题。政策源流是在原始汤池中飘浮的不同思想碰撞的结果，它们是为了应对政策难题而提出的各种实用的建议和解决方案，是指知识与观点的积累、相关专家提出政策方案的过程技术可行性、价值一致性。政治流是指政治如何影响问题解决方案，包括国民情绪、行政当局的变化、压力集团的争夺行为等因素。当这三条源流共同汇聚，“政策之窗”就被打开了。政策之窗，亦称为机会之窗，主要指的是提出公共问题及其解决方案的关键时机。[2]它为将问题置于讨论日程上或促成政策的变革开辟了路径，体现了在恰当的时间提出问题和解决策略的重要性。

三、公租房政策产生的多源流模型分析

3.1多源流分析

3.1.1政策确立的问题流分析

问题的关注度往往是由于系统指标的变化、关键事件的出现，或是程序运行反馈的结果，因此容易引起人们的普遍关注。其中，公租房政策产生的问题流本文认为主要为两点，一是存在收入偏下的群体有住房需求，二是住房环境商业化，三是当前保障住房政策覆盖范围较小，其三者之间的矛盾形成了公租房政策产生的问题流。

3.1.1.1收入偏下群体长期存在

随着我国城市化的快速推进，每年涌入城市的新毕业大学生以及外来务工人员的数量持续增加。这些群体为城市的发展贡献巨大，但却难以享受到城市住房保障体系的福利，但是他们却没有经济实力来通过市场来解决住房问题。同时，社会面又长期存在着中等偏下收入家庭群体，租房成为了他们家庭的大部分开支，严重影响了生活的质量和幸福感。此类群体的存在对住房市场价格的稳步增长产生了不利影响。同时，当众多家庭为了增加对住房的投资而压缩其他消费需求时，我国市场结构趋于不合理，也会影响到社会的稳定与和谐，减弱人民幸福感、获得感和满足感。因此，以上群体的住房问题自然成为了社会问题，引起了高度关注。

3.1.1.2商品房、租赁市场商业化

社会住房存在过度商品化的情况，商品房价格居高不下，价格涨幅远远高于居民可支配收入的涨幅。当市场上商品房竣工量远远多于保障性住房时（2008年以前，保障性住房约占新增住房面积的10％），大城市普遍出现的高房价、房奴、夹心层现象折射出住房问题带来的诸多困惑，双困家庭、青年蚁族、农民工这类城市弱势群体的住房保障问题考验着政府施政智慧。[3]

3.1.1.3保障住房政策覆盖面存在空白区

在多次修订和调整国家政策后，中国的住房供应体系逐渐稳定，主要表现为市场主导配给与政府辅助保障相结合。在这一体系中，保障性住房主要包括经济适用房和廉租房。这样看来，在政府的住房政策下我国的住房供给体系似乎已经相当完善，高收入家庭有市场解决住房，低收入家庭由政府的保障性住房解决。[4]然而，细致地分析相关政策所设定的条件后，不难发现在不同政策的交汇点上存在大量未被完全纳入覆盖范围的群体。这些位于边缘的群体数量庞大，说明政策之间的衔接并不完善。

3.1.2政策确立的政策流分析

政策形成的历程涉及对具体政策问题的响应，其中包括提出相关的政策建议、立场和规划。这些通常通过法规、演讲和文本等方式表达。在政策的构建体系之内，形成了一个政策共同体，这个共同体聚焦于问题的解决。在这一过程中，共同体内的专家纷纷提出各自的见解与立场，并利用媒体、互联网等手段进行广泛宣传，以期使其政策建议受到制定者的关注。选择政策时，一些观点被直接采纳，而另一些政策建议则融合进新的方案中。虽然提出的意见和立场众多，但只有那些操作上可行、价值观上可接受的政策才更容易受到高度重视，并被优先考虑纳入政策议程。公共租赁住房制度的发展就是经过这样的过程。

2007年，政协委员张东升第一个提出了公租房提案，他提出要“建设公租房，解决非低收入群体和年轻人的住房问题。”在2009年3月11日的住房和城乡建设部新闻发布会上，针对采访者提出的“对既买不起经济适用房又不够廉租房条件的夹心层，政府又如何解决”这个问题，住建部副部长齐骥提出：“要加快公共租赁房的建设，用低于市场价或承租者能承受的价格出租。”随后，陆陆续续有一些学者倡议用租赁方式替换经适房以出售为主的保障方式，提出“兴办公共租赁房，以制度创新来实现住房保障事业的新突破”。这些建议和政策成为公租房制度生成的政策流，形成了纯租赁住宅用地出让和商品房项目用地配建部分租赁住宅的多种形式，推动了如今较为完善的公租房政策的确立实施。

3.1.3政策确立的政治流分析

金登提出，构成政治流的元素涉及公众情绪、压力团体之间的较量、选举的结果、政党或意识形态在议会中的布局，以及政府更迭等多方面因素。当这些元素应用于我国特定的国体与政体框架时，我们可以明显看到，在社会管理政策领域中，政治溪流主要受到三个方面的显著影响：公众的情绪、执政党的意识形态，以及政府的变革。扎哈里尔迪斯在应用多源流分析框架分析具体政策的过程中，对金登的这一框架进行了修正，将政治流中的国民情绪、利益集团、换届整合为一个概念变量执政党的意识形态，这一修正使得从美国这样分权国家提升出来的分析框架同样能够适用于具有集权特性的政治系统和有强有力政党的国家，意识形态是一定利益集团、阶级或阶层的思想体系，是该阶级、集团对现存世界及其秩序的“整体性”反映与判断。[5]面对中等偏下收入群体住房问题，我国公众的情绪受到刺激和波动，住房作为一项民生，直接关系到群众的幸福感，对我国社会成员的生活质量提升产生了严重的影响，不仅如此，它还可能威胁到社会的和谐及安全。因此，为了有效引导民众情绪，加强对社会心态的建设，该政策纳入议程。

公租房制度早在美国、英国、新加坡和印度、马来西亚、菲律宾等国家和地区实施，与其他国家不同的是，中国是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，全国人民代表大会是中国最高的权利机关，中国共产党代表了广大人民群众的最根本利益，“立党为共、执政为民”等执政理念，“人本”理念是其核心所在，得到了执政党意识形态的坚强支持，因此公租房政策赢得了政府高级官员的关注。我们在制定政策的过程中，始终遵循了人民利益优先的原则，以我国国情为背景，坚持中国共产党的教育理念和国民实际情绪相结合发展成政治源流。所以本文在引入多源流理论时，在保持三大源流的情况下，相较于其他某些国家各个利益主体间差异性巨大，中国始终以人民利益为导向，精准识别问题，统一识别目标，最终形成决策。

3.2“政策之窗”的开启

在一个关键的时间点上，当上述多个源流汇合到一起的时候，问题就会被提上议事日程，约翰·金登特别指出，“政策之窗”并不经常打开，且开启的时间并不长。因而，为了促进特定社会问题的解决，建议政策的支持者必须把握并利用政策窗口的开启机遇，实现问题解决、政治动态以及他们推荐的政策间的有效结合。在游离于廉租房、经适房、商品房住房的众多中等偏下收入群众的呼声中，在汲取社会各领域反馈并综合政策筹备及试点实施的成败经验之后，公租房政策的制定机遇得以实现。2009年政府报告中温家宝总理明确指出，要加快公共租赁房的建设，这标志着公租房制度政策窗口的开启，预示该制度即将成为政策讨论的焦点。总理温家宝的关键指示为实施公租房制度创造了政策机遇。

政策窗口的开启绝非偶然或无意识的产物，而是在政策参与者与相关政策要素之间的相互影响下，依托于恰当的机制和条件，这才得以实现。首先，需构建完善的策略参与体系。在我国，公租房政策的制定是在党中央与中央政府统一领导下进行的。该流程旨在满足中低收入人群的居住需求，各相关政策参与者通过积极交流，共同促进了公租房政策的实施。此外，政策的形成过程中还特别强调了信息流通机制的重要性。在讨论政策的过程中，众多政策建议、备选方案和解决策略被提出并经过反复的讨论和修订，最终达成了更加高效的解决方案。

政策之窗打开后，公租房一直在被强调与完善，为解决公共租赁住房供不应求的问题，住房和城乡建设部于2010年6月会同国家发改委、财政部等七部委联合制定了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号），鼓励各地加大投入，加快公共租赁住房的建设，并要求各地已经出台的政策性租赁住房、租赁型经济适用住房、经济租赁住房、农民工公寓（集体宿舍）等政策统一按该意见规定进行调整。[6]为更大力度地增加公共租赁住房的供应，国务院办公厅于2011年8月发布《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号），要求在新建的普通商品住房项目中规划配建一定比例的公共租赁住房[7]，并要求逐步实现廉租住房与公共租赁住房统筹建设、并轨运行。2014年开始，廉租住房与公共租赁住房并轨运行。2016年以后，住房租赁市场作为深化住房制度改革的重要内容。2016年5月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号），要求各地将新建租赁住房纳入住房发展规划，该意见提出住房租赁体系应以市场配置为主、政府提供基本保障，鼓励房地产企业开展住房租赁业务。在土地的供应方式上，允许采用各种灵活的方式，公共租赁住房的土地获取途径又增加了“改建”这一方式。2017年7月，住房和城乡建设部会同国家发改委、财政部等八部门再次联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房〔2017〕153号），正式将租赁市场需求旺盛但租赁房源不足的广州、深圳、南京、杭州等12个城市确定为全国发展租赁市场的试点城市。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要扩大保障性租赁住房供给。这些建议和政策成为公租房政策生成的政策流，形成了纯租赁住宅用地出让和商品房项目用地配建部分租赁住宅的多种形式。

四、结论

采用“多源流”理论框架分析公共租赁住房政策揭示了问题流、政策流与政治流在政策制定过程中扮演的关键角色。在决定性的时刻，这三种流相互作用，形成了政策之窗的开启时机，从而推动了公租房政策的实施。因此，“多源流理论”在阐释公租房政策的形成与实施过程中表现出显著的解释力和应用价值。实际上，公租房政策的提上议程以及其最后的推行，均依赖于多种源流的有效融合。可以看出，在我国政治体制下，政治源流对政策制定的影响尤为明显，并对政策源流具有强烈地导向与激发作用，其中具有重要政治身份的政策活动家对政治源流和政策制定有较大影响。

参考文献

[1]柏必成.改革开放以来我国住房政策变迁的动力分析—以多源流理论为视角[J].公共管理学报，2010（7）：1.

[2]李阳，胡春霞.火车票实名制政策的多源流分析[J].学理论，2013（15）：80-81.

[3]张齐武.经济适用房还是公共租赁房？—对住房保障政策改革的反思[J].公共管理学报，2010（7）：1.

[4]张捷.公租房制度的若干问题研究[D].华中师范大学，2011.

[5]邓剑伟.社会管理政策的多源流分析：议程、方案、与机制[J].东北大学学报.2013（15）：279.

[6]孙丹.我国保障性住房体系现状、问题及建议[J].金融发展评论，2011（10）：97-108.

[7]徐建明.保障性住房建设模式及法律风险防范[J].法制与社会，2012（21）：214-221+227.

作者简介

蒋露怡（1995.11—）女，汉族，浙江省诸暨市，上海交通大学国际与公共事务学院2022级MPA研究生，研究方向：公共管理。