摘要：当前我国高职内部治理结构存在结构不全，多元主体不到位；各自为政，部门协同不到位；机制僵化，深化改革不到位等问题，存在这些问题的原因主要是组织机构设置不合理、权力边界定义不清、未形成以章程为核心的制度体系等；文章提出了明确权力边界、用机制建设推动党委领导下的多元共治格局、优化内部治理要素提升治理效能等制度措施。

关键词：高职院校；治理能力；对策

基金项目：2021年湖南职业院校教育教学改革研究项目：“双高”建设背景下高职院校现代治理效能多维评价研究（课题批准号：ZJGB2021083，主持人：陈宏图）

一、现状及问题

党的十九届四中全会指出“要把我国的制度优势更好地转化为国家治理效能”；党的十九届五中全会将“国家治理效能得到新提升”作为今后五年我国经济社会发展的主要目标之一；党的二十大报告指出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度。高职教育作为国家治理体系的重要部分，必须要求治理能力建设。近年来，为响应国家有关高职院校扩招的号召，高职院校办学规模急 剧扩张，办学功能由单一教学向科研、社会服务等方面拓展，组织结构变得日益复杂。一般来说，组织的发展都呈现出一定的阶段性，在每个阶段都有不同 的发展任务，通常在快速扩张阶段之后，结构变革和制度创新就成为组织突破发展瓶颈的重要任务。“双高计划”是继“示范校”建设后，推动高职教育改革创新发展的又一项重大创新计划。“示范校”建设带动了职业院校基础能力的提升，而“双高计划”的实施则是旨在进一步推动职业教育高质量发展，提升职业教育服务产业发展和国家战略的能力。当前我国高职内部治理结构存在以下问题：一是结构不全，多元主体不到位。职业教育作为与社会、行业企业联系最为紧密，最为强调社会服务能力的教育类型，在高职院校治理上本应充分体现校企共建共治。大多高职院校也建有不少行业企业参与的组织、机构，如专业建设委员会等，但实际作用发挥有限，对决策的影响力有限。二是各自为政，部门协同不到位。一个完整、规范、周密、系统的管理体系，是现代治理的重要因素。当前，大多数高职院校都还在实行部门制，部门本位、政出多头、各自为政、管理孤岛与信息割裂等种种问题不一而足。发展对协同的要求越来越高，部门制却使得政令、办法、方案的出台不是由各合作领域专业人士协商协调，而是从单个部门、单个事务的角度出发考虑的，其结果可能导致出现管理上的混乱、重复、缺位、利益争夺、相互扯皮推诿，执行不力甚至无所适从等乱象。对于涉及面较广的事务，更是会从源头上种下引发矛盾的恶果。三是机制僵化，深化改革不到位。推进综合改革尤其是关键领域的改革，是激发办学活力的重要途径。现在改革的呼声很高，改革的形式、内容也很丰富，但取得的实质性突破却不多见。如校企合作，看上去热闹，显得紧密、持续、健康，但双方意愿强、效果好的深度合作却少。大部分高职院校名义上都实施了二级管理，但实际上二级学院、系部等更多是作为教学组织存在，而非相对独立的二级办学主体，事权可能下放了，人事调配、分配制度等关键领域则仍是变相的一级模式，在无形中拉长了管理线，扩大了管理面，不利于发挥二级办学单位的积极性。

二、高职院校治理能力问题的原因分析

我国高职教育真正起步 于 20 世纪 90 年代，大部分高职院校是由原来的中职学校合并升格而来，传统的内部管理组织机构或多或少地带有原有中专的痕迹，优化不足。

1.组织机构设置不合理，行政化严重。一是机构设置不合理。我国高职主要由原有中专学校合并升格而来，合并升格后的高职院校因要保持原有中专学校的管理人员的岗位，一般行政部门的个数都有20-30个，远远要高于学术机构数量，有些管理机构岗位设置也比较随意，缺乏必要论证，甚至出现因人设岗的现象，造成机构臃肿。二是组织机构层级过多。在高校内部都是严格按照等级发布行政命令，每个环节都有时间消耗，管理层级过度科层化，纵向管理层级过多，导致管理效率低下。

2.权力边界定义不清，权力相互制衡发挥不够。一是政治权力与行政权力边界模糊。我国《高等教育法》对党委权力和校长权力作了一些规定，但都是比较宏观性、原则性的，并不具体，导致政治权力与行政权力之间的权责关系并不明晰，使得党委“全面领导”和“校长全面负责”给师生造成两个“一把手”的困惑，这也是高职院校党政矛盾、多头领导、互相推诿等问题产生的重要原因。二是行政权力和学术权力失衡。行政权力和学术权力是高职院校实施管理的两种最基本手段。然而在实践中，行政权力过大，学术权力式微是高职院校存在的普遍矛盾。在专业调整、专业建设等一些学术方面的事情方面，都是由党委会或校务委员会决定，学术委员会基本没有话语权。三是监督权力得不到有效落实。目前来看，教职工民主参与和监督的制度不健全、渠道不畅通，民主参与和监督的权力基本上流于形式，教职工民主参与和监督意识淡薄。

3.章程建设比较滞后，未形成以章程为核心的制度体系。章程是高职院校治理的顶层设计，目前高职院校章程建设还比较滞后，特别是章程的内容涉及办学自主权和利益格局的博弈，许多高职院校视其为“禁区”，习惯了政府主导的管控模式，办学自主权意识不强。同时，与章程配套的内部制度体系还不健全，内部激励机制、绩效考核分配机制等相关制度不配套、不健全，使高职院校治理中的不作为、乱作为现象还在一定程度存在。高职院校普遍没有形成自身独特的制度文化，制度建设的相对滞后影响高职院校内部治理的科学水平。

4.缺乏行业企业参与的治理机制。现行高职院校内部的机构设置基本上沿袭政府部门以及本科高校内部的部门设置模式，体现校企合作办学、产教结合的特性不明显，使得行业企业参与高职院校治理缺乏强有力的组织保证。

三、完善高职院校内部治理体系的原则

《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》明确提出要“健全内部治理体系，完善以章程为核心的现代职业学校制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制，推进治理能力现代化。健全学校、行业、企业、社区共同参与的学校理事会或董事会，发挥咨询、协商、议事和监督作用。”“双高计划”则为高职院校完善现代化治理体系，提升治理能力指明了方向与具体路径。笔者认为，完善高职院校治理体系，应坚持一下原则：一是坚持党委全面领导。党的全面领导是深化高校机构改革的根本保证。《高等教育法》第39条明确，国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制。党委主要职责是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。这就明确了高职院校在内部治理结构优化中，党组织是领导者与推动者，始终处于改革的前沿。二是坚持人本原则。人本原则指各项管理活动中都应以调动人的积极性、主观能动性和创造性为根本，促进人的全面发展。高职院校既是学术机构又是育人机构，必须坚持以人为本，一切管理机构和行政人员的根本目的就是为教学、科研和广大师生服务。因此，在进行治理机构改革优化的时候应尽量整合和减少指挥性机构，做到指挥脉络清晰，避免多头管理使其便于横向协调和纵向服务。三是精简高效原则。机构调整的目的就是要精简、效能，直接任务是压缩机构数量，减少人员，但并不是简单的做“减法”，要对工作进行系统设计，通过职能整合，使高校内部机构成为上下统一、左右协调的统一整体，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮现象。

四、“双高”背景下高职院校治理能力提升的对策思考

“双高计划”是继“示范校”建设后，推动高职教育改革创新发展的又一项重大创新计划。“示范校”建设明晰了高职教育改革创新的发展方向并有效带动了高职院校办学基础能力的提升，而“双高计划”的实施则是旨在进一步推动高职教育的升级发展，提升高职院校服务产业、国家战略的能力。提升高职院校治理能力，要求高职院校要按照分权协作、科学配置的理念，优化政治权力、行政权力、学术权力和民主监督权力的关系，构建了党委统领，多元共治的内部治理体系，化解权力风险。

1.明确权力边界。建立体现职教特色的章程，完善高职院校内部组织治理结构，高校章程是上承国家法律 、教育法规 ，下启学校具体规章制度的“基本法”。要以章程为核心完善配套制度体系，明确权力边界。一是加强党对学校的全面领导，强化政治权利。党委是“学校的领导核心”，具有“十大方面”领导权，凡属“三重一大”必须经党委会集体研究决定。二是坚持立德树人根本任务，规范行政权利。学校行政要在学校党委领导下，贯彻党的教育方针，组织实施学校党委有关决议，行使高等教育法等规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作。三是配套完善学术组织，尊重学术权利。要成立学术委员会、教授委员会、专业建设委员会等学术机构，主要统筹行使对学术事务、学校重大事项、专业设置及调整等工作的审议、评定和咨询等职权。四是严守法理基础，确保民主和监督权利。建立教代会、学代会、团代会等制度，并切实落实，畅通民主渠道。

2.用机制建设推动党委领导下的多元共治格局。一是构建开放协调机制。决策层向执行层开放，即涉及“三重一大”项目时，领导班子共同决策。执行层向民主层开放，即行政工作向教授、教职工及学生开放，做到校务公开。民主层之间的开放，教职工代表大会、学术委员会、教授委员会等行使职能时，将会议纪要、议事决议按规定公开，接受监督。民主层向决策层反馈，使决策更加科学合理。二是构建责任机制。建立任务明确的职责体系，制定学校二级机构和科级单位的职能职责、岗位职责，健全各类管理岗位、专业技术岗位及工勤岗位的职责及工作标准，做到既各司其职，又密切配合。实行校院两级治理体制，将管理重心下移，学校主要承担对二级学院整体规划、资源调配、指导服务、考核监督等职能，二级学院充分享有人才培养方案的制定，内部绩效分配，人才引进等方面的自主权。构建绩效评价机制，一方面对各部门的工作进行绩效考核。另一方面各部门对内部职工制定考核办法，依据师德师风、工作量及工作效果、科研业绩等对职工进行考核，形成激励机制。三是构建跨界的治理机制。建立校企教育链、产业链、师资链、信息链、技术推广链和就业链，形成校企双主体特色办学与参与管理的社会参与模式。

3.优化内部治理要素提升治理效能。一是提升信息化治理手段，加快推进智慧校园建设，实现行政功能、教务功能、学生管理服务功能以及其他层级功能之间的互通，打破部门层级间的“信息孤岛”。二是加强治理队伍建设。加强“专家型”行政治理队伍建设，主要是以专业背景、专业能力和服务能力为导向，加强对学院行政队伍的选拔任用。强化改革型学术治理队伍（教师队伍）建设，在学术治理队伍建设上，学院以专业与学术逻辑为指导来选拔、培育骨干教师队伍。三是加强内部治理文化建设。凝练校园精神文化，以社会主义核心价值观为引领，凝练学院办学理念、校训等，提升对学校各项事业发展的认同感。创新校园制度文化，以章程为统领，建立规范可行的现代大学制度体系。建设校园行为文化，实施大学生素质教育提升工程，打造一批德育精品项目，提升学生自我教育、自我管理、自我服务的能力。构建校园物质文化，建设具有化工特色的校内实训基地和校园环境。四是强化制度执行力。明确分级分层执行体系，学校主要领导在战略层面统筹谋划、协调各方；分管校领导深入一线、靠前指挥；各职能部门、各院系确保执行彻底、落实到位。健全执行责任体系，实行“谁制定、谁负责”的主责部门负责制，发现制度执行不力时，主责部门应及时查找原因并提出改进措施。

4.深化校院二级管理。一要在合理界定校院二级职权关系的基础上，向二级院系充分赋权，扩大二级学院在人才培养、教师聘用、内部分配等方面的自主权，让二级学院真正成为办学实体。二要完善二级学院治理结构，提升治理能力，二级学院即使拥有了办学主体地位，也并不意味着实现对学校的分权，目前，我国高职院校二级学院治理能力还比较弱，二级学院只有不断完善治理结构，通过完善党政联席会议制度、学术委员会制度等相关制度，达到内部权力动态平衡，逐步成为自我管理的办学实体，构建新型校院关系。

参考文献

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