摘要：短缺药的保供稳价是近年来备受关注的民生痛点，“一药难求”、“有价无市”的新闻频频出现。有些药品适用人群少，临床需求量低；市场需求不能形成规模，生产企业的生产意愿低；有些药品的原料短缺，造成成品的停产或断供；另有一些药品招标采购价格过低，甚至出现了成本倒挂现象，严重影响生产企业的积极性。短缺药是涉及到政府部门、生产企业、流通企业、患者等多个利益相关者的药品，近年来，我国出台了多个相关政策，不断来完善并细化短缺药供应保障机制，允许企业对短缺药品清单中的品种自主报价、直接挂网，但因涉及到多个利益主体，在具体实施中会遇到不同的阻力。本文将主要基于利益相关者模式来评估分析我国短缺药品保障供应机制的政策执行效果，完善短缺药品保障供应机制。

关键词：短缺药品；利益相关者；政策评估

一、绪论

1.1研究背景

随着我国经济发展水平的不断提高，人们对于医疗的需求也逐日增多，短缺药品的供应也受到极大的影响。可以说维持有效的药品供应已经成为21世纪医疗保健面临的一项重要任务。

建立现代化的药物供应体系已经成为改善医疗保健服务的关键因素，尽管我国出台了多个保障措施与政策，不断完善短缺药品供应体系，但依然有不少短缺药品不能满足病患的临床所需，甚至危机病患生命安全。近年来，短缺药品的问题也经常被媒体报道：2015年期间，注射用促皮质素出现严重的市场短缺，甚至被炒至其原价的500倍，严重影响婴幼儿痉挛患者的救治，引发社会热议。[1]2020年复方磺胺甲噁唑注射液出现市场短缺，严重影响肺孢子菌肺炎患者的救治，甚至出现患者找不到，药厂卖不掉的情况。这些媒体的报道估计也只是短缺药品的冰山一角。[2]

1.2研究内容及意义

短缺药的保供稳价是近年来备受关注的民生痛点，“一药难求”、“有价无市”的新闻频频出现。短缺药品经常出现短缺供应的问题，也表明了目前我国的药品供应保障体制还不够成熟不够完善，未能从根本上解决短缺药品的供应问题。[3]

2020年习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上，提出要加快健全药品供应保障制度，足以看出药品短缺问题的严重性，可以说解决短缺药品供应难题，建立健全完善的短缺药供应保障体系，既是中国基本医疗卫生制度的重要组成部分，也是关系全国民众的重要民生工程。所以本文主要基于利益相关者模式来评估分析我国短缺药品保障供应机制的政策执行效果，完善短缺药品保障供应机制。

二、短缺药品供应的政策

2.1短缺药的定义

我国目前对短缺药的定义还没有明确统一，有学者总结了国家层面对于短缺药品定义，并最终将短缺药品定义为临床必需，在一定时间、一定区域内不能正常供应的药品，包括用量不稳定、价格低廉、企业不常生产和区域内经常性供应短缺的药品。[4]

2.2国内现行相关政策汇总

近年来我国出台了多个保障措施与政策，缓解药品短缺问题，不断完善短缺药品供应体系，期望通过行政管理手段强化药品供应保障体系。

2017年6月，原国家卫计委等9个部门发布了《关于改革完善短缺药品供应保障机制的实施意见》，作为首个关于完善短缺药供应保障机制的政策，提到通过短缺药监测预警机制、定点生产、药品储备等措施解决药品短缺问题，[5]建立短缺药品供应保障分级联动应对机制和常态储备机制。[6]

2019年10月，《国务院办公厅关于进一步做好短缺药品保供稳价工作的意见》对药品的生产、采购、储备以及价格监管这四方面进行完善，以期有效解决短缺药品供应以及市场价格问题，进一步强调了对短缺药品供应保障及监测预警工作的重要性。[7]

2020年4月，《国家短缺药品清单管理办法（试行）》发布，明确了国家及省级短缺药品清单的工作流程、遴选原则等方面内容，从国家层面为短缺药品清单和易短缺药品重点监测清单的遴选、制定、发布等提供了政策依据。[8]允许自主报价、直接挂网，医疗机构自主采购。[9]

2020年12月，国家卫生健康委会同国家短缺药品供应保障工作会商联动机制各成员单位，制定了《国家短缺药品清单和临床必需易短缺药品重点监测清单》，明确了国家短缺药品品种6个，易短缺药品品种57个。

2022年8月，工信部办公厅、国家卫健委办公厅、国家医保局办公室、国家药监局综合司联合发布《关于加强短缺药品和国家组织药品集中采购中选药品生产储备监测工作的通知》（以下简称《通知》），部署加强短缺药品和集采中选药品的生产储备监测工作，以提升相关药品生产供应保障能力。[10]

三、短缺药品供应的政策评估模式

3.1政策评估

政策评估是指对政府、组织或机构制定的政策、计划或项目进行系统性、客观性的评价和分析，以评估其实施效果、达成目标的程度，以及对社会、经济、环境等方面的影响。政策评估旨在提供决策者和利益相关者关于政策有效性、效率和可持续性的信息，以便进行调整、改进或制定新的政策。评估过程通常包括问题识别、评估设计、数据收集、分析和报告等步骤，以确保评估结果客观、可靠，并为决策提供科学依据。

目前，公共政策中比较系统的评估框架为瑞典学者韦唐所设计的系统分类框架，他把评估框架分为：职业化模式框架、经济模式框架、效果模式框架。不同的框架其评估标准的侧重点不同。

3.2利益相关者模式

韦唐在《公共政策与项目评估》一书中提出了政策评估的利益相关者模式，最大限度的满足各利益主体的需求，才能促使公共政策更科学、民主、公平。利益相关者是指所有对政策的目标和执行感兴趣，并对其具有影响的团体和个人。[11]利益相关者是指受到某项政策、项目或活动影响或可能受到影响的个人、团体或组织。他们可能直接或间接地受到影响，拥有对该政策、项目或活动利益或风险的关注。利益相关者包括但不限于政府部门、企业、非政府组织、社区居民、消费者、员工、投资者等各种利益相关方。在政策制定、项目实施或活动开展过程中，考虑和平衡各利益相关者的需求和利益是十分重要的，以确保决策的合理性、可持续性和社会责任。

3.3适用性分析

上文提到药品短缺的问题是由多重原因导致的，涉及药品的研发生产、流通、使用、监管等多领域，也涉及到政府部门、生产企业、流通企业、患者等多个利益相关者，最终影响到企业、社会、临床和经济等多个方面。

利益相关者的核心内容是：某项政策的实施或目标的达成涉及多个利益相关者，各个利益相关者与政策的实施或目标的达成是相互影响、相互制约的关系，同时不同利益相关者之间有不同的“优势”与“劣势”，在目标的达成过程中会遇到不同的“阻力”。[12]政策评估需要考虑各利益相关者之间的利益冲突，比如药物供应商和购药者之间的冲突可能会导致药价更高和药物供应不足。必须确保不同利益相关者之间的利益平衡，为普通民众提供更好医疗资源。而政府可以根据不同利益与需求采取多项政策来解决短缺药供应的问题，如加强中央药品采购和分配机制、建立合理的药品上市审批机制、制定药品短缺报告的惩罚措施。所以本文将从各利益相关者的利益诉求出发来评价我国短缺药品供应政策的效果。

四、短缺药品供应的政策评估分析

4.1短缺药品供应的利益相关者

依据利益相关理论，基本药物供应方（生产企业），以及与其利益相关的需求方（患者及医疗卫生机构）和监管方（政府），三者均对药物短缺产生一定影响。[13]所以短缺药供应的各利益相关者包括：生产企业及流通企业、政府、医疗卫生机构、患者等。

政府：政府是解决短缺药品问题的主要责任方。政府是维护一个国家和地区稳定和发展的重要力量。因此，如果存在短缺药供应的情况，政府有义务采取措施来保障公众接受到基本的医疗保健。此外，政府还需要通过完善相关法律和政策，进一步规范药品市场运行，促进合理的价格形成，以确保药品的充足供应。

企业（生产企业及流通企业）：企业是生产和销售药品的主要参与者，因此它们将成为解决短缺药供应问题的主要受益者。给企业提供的有利政策可以鼓励它们加快研发工作，以提高药品的数量和质量，为患者提供更多的治疗方案，并减少短缺药供应的情况出现。

医疗卫生机构：医疗卫生机构利用药物为患者治疗疾病，缺少药品的供应会对它们的正常运营造成影响。因此，医疗卫生机构需要采取措施，为患者提供安全、有效的治疗，并确保能及时向患者供应必要的药品。

患者：患者及其家人受到短缺药物供应的影响最大，因为缺药会对患者的治疗程序产生影响，可能会延误治疗，严重影响患者的病情，甚至生命。而患者家庭也会在经济、心理上承受显著压力，因此，有必要努力改善药品供应，保障患者的安全性和有效性。

4.2基于利益相关者模式的政策评估

药品短缺的问题是由多重原因导致的，涉及药品的研发生产、流通、使用、监管等多领域，也涉及到政府部门、生产企业、流通企业、患者等多个利益相关者，影响到企业、社会、临床和经济等多个方面。

生产企业方面：首先新药研发费时费力，不论是资金还是人力都投入较大，并且充满不确定性，导致企业研发意愿低，影响到前端的药品供应保障。其次原料药供应不足，原料来源稀缺，造成成品的停产或断供；或是市场上竞争品种少，导致原料的不合理涨价风险高。另外一些短缺药品适用人群少，临床需求量低，不能形成规模效应，导致企业的生产意愿降低；也有一些药品招标采购价格过低，甚至出现了成本倒挂现象，严重影响生产企业的积极性。

流通企业方面：配送成本较大，产品的利润比较低，导致企业不愿意配送。另外对于患者需求量低的药品，因为需求量少、周转速度慢，流通企业承担的资金风险大，故而影响配送积极性。此外当企业在市场上占据药品供应大头时，可能会提高药价，获取超额利润，导致药品出现短缺现象。

患者及医疗卫生机构方面：供需双方信息不对称，导致生产过程、流通过程、使用过程的沟通不畅。医疗卫生机构没有设置合理的药品库存警戒线，备货不足。医生可能回在利益的驱使下，增加患者对高价药品的使用，进一步缩小低价药品的市场需求，最终导致低价药品的短缺。[14]

政府监管方面：目前中标企业退出机制不健全，监管手段有限。生产企业本身对于低价药的生产积极性就比较低，在医疗卫生机构网上采购时，企业可能拒绝供货。另外有些医疗卫生机构提出，配送企业撤单、平台下私自调换货情况时有发生，所以对于不能及时满足需求的配送企业的考核不到位，在一定程度上也影响了药品的供应。

五、完善短缺药品保障供应机制的建议

短缺药购药难购药贵事关民生大事，如何协调解决好老百姓急难盼愁的问题是考验政府治理能力的一个重要标杆。政府及时发现短缺药品的供需矛盾并积极完善相应政策，彰显了国家坚持以人为本、人民至上的根本理念，也是政府治理科学化、精细化的体现。在基层政府的政策执行上，如何平衡好市场调节与政府管控的力度是一个值得深入研究的问题。本文通过上海市短缺药品供应现状及其影响因素，以及相关供应机制的运行现状，提出了以下建议：

加强药材质量监督，建立风险预警机制。中国食品药品监督管理总局制定和实施国家药品短缺预警机制，及时发布国家药品短缺信息，同时建立药品产销信息库，建立药物价格管理的网络监测系统。

鼓励跨界合作，构建中资共同发展生态圈。强化企业自律机制，提高企业技术水平，重点培育国内中药材行业龙头企业，强化药品通用名称监管，推进药品研发、交易、服务等环节的跨国合作，促使资源配置更加有效。

科学管理供应链，加快药品审评程序。深化药品供应链改革，加强药品涉及的供应、销售等环节的供应链管理，加快药品的产品注册和上市审评程序，形成有效的供给机制，及时满足消费者的需求。

提升质量管理水准，提高药品质量。建立全产业链质量控制体系，加强药品研发和质量管理工作，完善药品计划收购制度，实施安全生产预警和质量控制，不断提高药品的质量公信力，构建以质量为先导的药品质量追溯系统。

完善药品储备制度，保障国家药品储备安全。建立健全国家药品储备管理体系，加强药品储备的信息跟踪系统和储备存量调配机制，规范药品储备物品的采购和发放流程，提高储备药品的综合质量，优化药品储备结构。

参考文献

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[9]国家卫生健康委办公厅.关于印发国家短缺药品清单管理办法（试行）的通知[EB/OL]（2020.4.20）[2021-12-24].http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-04/2/content 5505943.htm.

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[14]史文婧，田丽娟，范玫杉.辽宁省F县乡镇卫生院基本药物短缺现状调查研究——基于利益相关理论[A].中国药学会药事管理专业委员会.2018年中国药学会药事管理专业委员会年会暨学术研讨会论文集[C].中国药学会药事管理专业委员会：中国药学会，2018：715-724.

作者简介：金慧，女，汉族，江苏省镇江市，上海交通大学国际与公共事务学院2022级MPA研究生，研究方向：公共政策。