摘要：在全过程人民民主理论视野下，村民自治必须坚持中国共产党的领导、坚持村民广泛有序参与、坚持“五个民主”协同推进、坚持民主与乡村治理有机结合。当前村民自治面临民主选举存在一些堵点难点、民主协商存在一些认识和机制上的盲区、民主决策程序不够规范、民主管理的制度体系亟待健全、民主监督存在盲点等问题，对此，提出要优化村干部选拔培养机制、建立民主协商机制、健全民主决策机制、完善民主管理制度、创新自治监督机制等对策。

关键词：全过程人民民主；村民自治；对策

基金项目：本文为2023年度湖南省社会主义学院系统招标课题《全过程人民民主视域下完善乡村治理体系研究》阶段性成果

党的二十大报告指出：“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”全过程人民民主是我国民主政治发展的经验结晶，也是新时代推进基层民主建设的行动指南。村民自治制度是我国基层群众自治制度的重要组成部分，村民自治实践必须在全过程人民民主理论的引领和指导下进行。

一、全过程人民民主理论视野下村民自治

“全过程人民民主”是社会主义民主政治的本质属性，党的二十大报告在阐述中国式现代化的本质要求时，将发展全过程人民民主作为其中之一，并在报告中专门用一章来论述“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。可以说，发展全过程人民民主是我国民主政治建设的重要任务，村民自治是全过程人民民主的重要组成部分，村民自治实践效果直接影响到全过程人民民主的质量和成色。同时，全过程人民民主对村民自治的原则、目标、过程等提出了新的要求，我们必须在全过程人民民主理论的视野下开展村民自治实践。

1.村民自治是中国共产党领导下的自治。中国共产党的领导是全过程人民民主发展的根本保证。根据《村民委员会组织法》，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在村民自治实践中，曾经有的学者和官员用西方的自治理论来套用中国现实，强调党政分开，村委会主任和支部书记分设，基层党组织不干涉村民选举等村民自治事务，这些错误思潮曾给我国乡村治理带来了贿选成风、家族势力甚至黑恶势力长期把持村委会、村支“两委”矛盾比较突出等一系列问题，严重侵犯了村民利益，村民自治一度出现异化，党的领导在基层弱化、虚化。事实证明，生硬的将西方的自治理论搬到中国农村，必然行不通。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。我国基层自治是在党领导下的自治，只有坚持党的领导，才能保证乡村治理始终沿着正确的政治方向，不出现方向性错误，只有坚持党的领导，才能确保上级的党政方针在乡村得到很好的贯彻落实，保证我们单一制政治体制的整体性。因此，我国村民自治不是无政府主义的自治，而是党领导下的自治，这是当代中国与其他国家基层治理存在的一个根本性的区别。

2.村民自治是村民广泛有序参与的自治。人民广泛有序参与是民主的基本要求，全过程人民民主既要有完善的参与制度，又要有丰富的参与实践。在乡村自治中，首先要健全村民参与自治的各项制度，主要包括村民委员会选举制度、村民（代表）大会制度、村民监督制度、村务公开制度、重大事项决策制度、村规民约等，从而保证村民参与乡村治理有章可循。其次，要不断丰富村民参与自治的实践，村民就村内公共事务和公益事业进行讨论、协商、决策，相关部门将实施过程和结果向村民公开，接受村民监督，切实保障村民的参与权、决策权、监督权，维护好村民切实利益，从而不断激发村民参与自治的热情，打造乡村治理的情感共同体、利益共同体和文化共同体。

3.村民自治是“五个民主”协同推进的自治。“全过程人民民主，把选举民主与协商民主结合起来，把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督贯通起来……”。“五个民主”是村民自治的主要环节，在村民自治中，必须不断完善民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的制度和机制，使“五个民主”能够得到充分贯彻落实，任何一个民主环节的缺失或者弱化，都会影响到民主的整体性和连续性，使民主质量大打折扣。全过程人民民主特别强调民主协商的重要作用，在以前的村民自治制度设计和实践中，主要围绕民主选举、民主决策、民主管理、民主监督展开的，因此，新时代推进村民自治必须补齐民主协商这一短板，完善相关制度，形成“五个民主”相互衔接、相互贯通的民主闭环机制。

4.村民自治是与乡村治理有机结合的自治。民主与乡村治理密切相关，两者相伴而生、相互促进。全过程人民民主也可以称为治理型民主。以全过程人民民主理念引领和推动村（居）民自治，需要将民主与推动城乡基层社会治理结合起来，打造共建共治共享的社会治理格局。在现代乡村治理中，自治与法治和德治一起，是治理的主要手段，村民通过自治，积极参与乡村治理，促进了乡村善治；而科学有效的乡村治理必然离不开村民的广泛参与，从而培养了村民民主习惯，锻炼了村民民主能力，丰富了全过程人民民主的实践。因此，要将村民自治与乡村治理有机结合，从而实现民主的进步和乡村治理的有效。

二、全过程人民民主理论视野下村民自治存在的主要问题

1.民主选举存在一些堵点难点。一是村支两委选人难，当前，乡村工作的政治性、复杂性、时代性对村干部的能力素质提出了更高的要求，为了选出优秀的村干部，在民主选举前，相关部门为候选人设定了诸多标准，导致有的村很难找到符合参选条件的候选人，而有些符合条件的人员因工资待遇、子女就学等原因，又不愿回村任职，需要有关部门反复动员劝说才同意参选，这也间接导致村干部辞职现象较为常见。二是选举程序不够规范。依据法律规定，村民委员会由村民直接选举产生并设置了相关比例要求，在实际选举中，由于青壮年外出务工比例大，回乡参加选举的人员比例不高，一些地方为了达到规定的投票人数要求，存在违规操作以满足形式合法的问题，比如有点地方存在委托投票超过限制人数的现象。三是两委组成的政治性和专业性较难平衡，农村两委成员都从本村村民中产生，一些干部的文化素质和专业性明显不足，社会性权威弱，短时间内难以胜任乡村治理的工作。

2.民主协商还存在一些认识和机制上的盲区。一是部分村干部对民主协商认识不到位，有抵触畏难情绪，遇事不习惯与群众协商，依法协商能力不强；二是协商机制尚未真正建立，协商形式单一，协商过程缺乏规范依据，协商结果确定性差，有时变成单方面压服，反而激化矛盾。三是由于协商效率往往较低，导致一些干部群众不习惯以协商解决问题，倾向于选择效率更高的方式。

3.民主决策程序不够规范。根据《村民委员会组织法》规定，村内重大事项都要召开村民大会或者村民代表大会集体表决，实际工作中，因大部分村民长期外出务工，导致村民大会难以召开，除换届选举外，基本不召开村民大会，那些本来应该由村民大会才有权做出表决的事项如村规民约的制定、行政村的调整等，往往由村民代表大会代为表决。同时，大部分村民代表大会制度不完善，会议召开不够规范，没有达到《村民委员会组织法》规定的“每季度召开一次”的要求，有些地方村民代表大会与党员大会套开，会议流程不严谨，缺少表决程序，部分重大事项往往是由村支两委代为决策，村民代表大会变成了情况通报会。

4.民主管理的制度体系亟待健全。大部分村没有制定村民自治章程，已有的民主管理制度条款与其他的村雷同，与本地实际情况结合不是很紧密，针对性和操作性不强，导致很多制度无法落地。村规民约内容较多，村民对村规民约不熟悉、不认可，有些地方政府部门要求把自己主管的工作写进村规民约，让村民自律变成了他律，致使村规民约偏离自治本意，同时，村规民约缺少惩戒性措施，对违反村规民约的行为越少制约，从而导致有些村规民约形同虚设。不同的部门在农村推行不同的管理体系，比如网格化管理、村民代表联系群众制度、“某长制”等，再加上有些地方自行开展的治理创新活动，导致一个村内部有多套管理系统，且有些制度之间相互重叠或混同甚至冲突，极大增加了乡村治理负担。

5.民主监督存在盲点。一是村务监督委员会发挥作用有待进一步提高。部分村务监督委员会只限于财务监督，对村内重大事项决策监督不足。特别是换届后，部分地区村务监督委员会主任由村支委兼任，这样村务监督委员会主任和村委会成员都是村支“两委”成员，成为利益共同体，难以形成有效监督。二是村务公开不规范，部分村村务公开栏长期不更新，没有达到相关法律规定的频次要求。同时，部分村村务公开内容不完整、不全面。公开的积极性不强，主动公开的意识不强，对群众监督存在戒备心理。公开方式较单一，主要采用固定公开栏公开，没有跟上农村人员流动较大和信息化发展的实际情况，较少采用网上公开、微信群公开等方式。三是支书“三职一肩挑”加大民主监督失控风险。当前，大部分村村党组织负责人、村委会主任、村集体经济组织负责人一般由同一人担任，“一把手”集中权力于一身，行动自由空间增大，特别是集体经济比较发达和惠农项目比较多的村，资金和项目怎么安排使用，村“一把手”具有较大的决定权，且相关的法律制度还不完善，对一把手进行有效监督难度较大，容易诱发腐败风险。

三、完善村民自治的对策

党的二十大报告指出：“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。”根据全过程人民民主的要求，结合村民自治存在的问题，应该重点在完善“五个民主”机制上着力。

1.优化村干部选拔培养机制。拓宽选人渠道，想方设法从毕业大学生、退役军人、致富带头人、返乡创业人员和村级后备力量等群体中选班子、配队伍，有效破解村“两委”换届人选不足的难题。继续实施“双培双带”工程，加强后备人才培养，将一些优秀的后备力量安排到辅警、护林防火员、综治调解员、民兵干事、村民小组长等岗位。加强村干部教育培养，通过集中培训、传帮带等方式，坚持正向激励，加大从优秀村干部中定向招录公务员、事业单位编制人员和选拔乡镇（街道）领导干部的力度，拓展村干部发展空间，解决“动力不足”问题。注重在待遇上保障，建立村干部“基本工作报酬+年度绩效奖”待遇保障机制，激发村干部担当作为、创先争优的内生动力。

2.建立民主协商机制。民主协商是全过程人民民主的重要内容。要结合本村实际制定民主协商的制度和机制，推动民主协商常态化。要明确协商内容，凡是涉及当地村民切身利益的公共事务、公益事业，当地村民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷，党和政府的方针政策、重点工作部署在农村的落实都要与相关利益主体进行充分协商。合理确定协商主体，要通过科学制度设定协商参加者的具体标准，保证协商参加者的广泛性和代表性。要拓展协商形式，结合参与主体情况和具体协商事项，可以采取村民议事会、村民理事会、村民决策听证、民主评议等形式，借助民情恳谈日、驻村警务室开放日、“广场夜谈”“屋场会”“网上议事厅”、村民论坛、妇女之家等为平台，开展灵活多样的协商活动。规范协商程序，严格的程序是确保协商有序进行并取得实效的有效保障，要进一步明确收集议题、拟定方案、开展商议、协商结果公布、落实成果等环节要求。建立协商成果采纳、落实和反馈机制，组织协商的部门在规定期限内将协商成果采纳落实情况通过村务公开栏、村网络论坛等渠道公开，接受群众监督。

3.健全民主决策机制。要进一步明确村民大会和村民代表会议在村权利机构和决策机构的定位，建议由立法权的市级人大出台文件，进一步规范村民大会和村民代表会议制度，明确村民大会和村民代表大会召开的频次、表决的事项、表决的程序等，创新村民大会的召开方式，充分利用现代科技手段，采用视频会议等方式来解决人员难以集中的问题。完善村委会定期向村民大会或者村民代表大会报告工作制度，接受村民代表咨询和评议。

4.完善民主管理制度。自治章程有村内“小宪法”之称，是村民共同认可的“公约”，是村民实施村民自治的基本依据。建议各设区的市人大出台村民自治章程建设指导性意见，制定自治章程规范性模本，相关职能部门要加强指导，推进乡村制定自治章程工作，切实发挥自治章程在村民自治中的规范性作用。村规民约是乡村民主管理的另一项重要制度，当前，要重点完善村规民约“制定—修改—落实—监督”的闭环机制，特别要为村规民约“减负瘦身”，规范政府行政任务进入村规民约的程序，防止村规民约成为无所不包的“大箩筐”。在内容上，适当加入一些惩戒性措施，增强村规民约的约束力。加强对村规民约的宣传教育，使村规民约真正成为老百姓认可并愿意遵守的行为准则。

5.创新自治监督机制。推动全面从严治党向村组延伸，打通基层“小微权力”监督的“最后一米”。可以借鉴有些地方的村特邀监察员制度，通过聘任特邀监察员的方式，补充乡镇和街道监督力量、延伸监督触角，有效贯通乡镇（街道）和村居监督链条，填补村集体经济组织监督空白点，为推进清廉乡村建设、维护群众切身利益、促进基层和谐稳定提供有力保障。完善小微权力清单制度、村干部述职述廉、群众举报投诉制度，任期和离任经济责任审计制度等民主监督制度。村务监督委员会作为村委监督的常设机构，要充分履行监督职责，加强对财务、项目及重大村务的监督。

参考文献

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[3]蒯正明.村（ 居 ） 民自治实践全过程人民民主的路径探析[J].甘肃社会科学，2023（2）.

作者简介

康静思，中共郴州市委党校（郴州市社会主义学院）讲师，研究方向：基层民主。