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摘要：近年来，随着粤港澳大湾区建设的深入推进，以及港澳地区与内地经济、文化交流的不断深化，为便利人才在粤港澳大湾区内地城市与香港、澳门之间交流往来，促进大湾区人才、技术等要素便捷高效有序流动，国家出入境管理局决定在粤港澳大湾区内地城市试点实施往来港澳人才签注政策。本文运用政策网络理论，对实施往来港澳人才签注政策进行分析，旨在探讨政策制定过程中的多元主体互动、政策目标设定以及政策实施效果。

关键词：政策网络理论；人才签注；港澳地区

引言

随着全球化和区域一体化的加速发展，人才流动成为推动经济、文化交流的重要力量。2023年2月20日，此前由国家出入境管理局发布的《关于在粤港澳大湾区内地城市试点实施往来港澳人才签注政策的公告》正式生效。港澳人才签注政策的实施，不仅为粤港澳大湾区注入了强劲的人才活力，加速了区域间人才资源的优化配置与高效流动，更深层次地，它如同一把钥匙，解锁了信息流通的桎梏，有效打破了部分不良媒体所构筑的信息茧房。在信息茧房被逐步瓦解的过程中，特区与内地的民众得以更加直观地了解彼此的文化、社会现状与发展需求，减少了误解与偏见，增强了民族认同感和国家凝聚力，为维护社会稳定、实现国家总体安全观提供了有力支撑。

一、港澳人才签注政策的试点运行

根据《关于在粤港澳大湾区内地城市试点实施往来港澳人才签注政策的公告》该政策的生效，在粤港澳大湾区工作的内地6类人才可以申办往来港澳人才签注，包括：杰出人才，即对大湾区建设发展作出重大突出贡献或者大湾区急需的顶尖人才；科研人才，即大湾区科研机构副高级以上职称人员；文教人才，即大湾区高等院校副高级以上职称人员；卫健人才，即大湾区副高级以上职称卫生健康专业技术人才及卫生研究人才；法律人才，即参与在香港、澳门法律仲裁程序的内地仲裁员，处理内地与香港、内地与澳门投资争端的内地调解员等；其他人才，即大湾区人才、科技主管部门认定的高层次管理和专业技术人员。

2024年5月6日起，国家移民管理局扩大政策范围，将赴港澳人才签注政策由粤港澳大湾区内地城市扩大至北京、上海。本文从政策网络理论的视角出发，对该政策进行深入分析，研究该政策在推行实施过程中存在的影响和阻力。

二、政策网络理论框架和结构

1.政策网络理论的起源

政策网络模型最早由美国学者卡赞斯坦提出，他将政策网络看做是包含不同形式的利益调和与治理、在政策制定过程中形成的国家与社会之间系统生物关系的政治的整合性结构[1]，在这之后大卫·马什和洛德·罗茨认为“政策网络是国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群”[2]，对政策网络理论进行了补充和完善。在此理论框架之下，政策的制定、执行与持续完善构成一个高度复杂且精细的系统工程。在这一过程中，政府、企业、个体以及媒体等众多参与方各自扮演着不可或缺的角色，且在不同阶段展现出多样化的影响力。他们之间的相互作用犹如交织的网络，彼此间的影响错综复杂，共同推动着政策体系的不断演进和完善。政府作为政策的制定者和主导者，负责引领方向并提供制度保障；企业则通过实践反馈和市场响应，为政策调整提供现实依据；个体作为政策的直接受益者或受影响者，其反馈和意见对于政策的完善至关重要；而媒体则作为信息的传播者和舆论的引导者，在政策的推广和解读中发挥着不可替代的作用。这些主体在政策的生命周期中相互交织、相互影响，共同构成了政策制定的动态生态系统。

2.政策网络理论的观点

在马什和罗茨将政策网络分为政策网络环境、政策行动主体、政策网络结构、政策执行结果四个部分彼此之间相互影响并发挥作用，其中政策行动主体由政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络、议题网络五个结构层级构成[3]，政策网络环境影响着政策网络结构与政策行动主体的行为；政策网络结构由政策网络环境、政策行动主体的互动行为所塑造；政策执行结果则是政策网络环境、政策行动主体和政策网络结构共同作用、动态发生的结果[4]。

3.人才签注政策网络的分析模型

在深入探讨人才签注政策时，我们不难发现，这一政策背后蕴含着一个自然形成的层次结构，这一结构是根据不同群体对政策影响程度的高低来划分的。首先，处于核心地位的是决策中央政府，它扮演着引领和指导整个政策走向的关键角色。其次，专家学者以其深厚的学术背景和专业知识，为政策制定提供了重要的理论支撑和智力支持。接下来，两地各级地方政府作为政策的具体执行者，其角色同样不可忽视。它们需要根据中央政府的指导，结合本地实际情况，灵活有效地实施政策，确保政策目标的顺利实现。同时，用人单位企业群体作为政策的重要受益者，其需求和反馈也是政策调整和完善的重要依据。在个人层面，每一位人才都是政策实施的重要参与者。他们的选择、行动和反馈，都直接或间接地影响着政策的实施效果。最后，媒体作为信息传播的重要渠道，对于政策的宣传、解读和监督都起着至关重要的作用。它们通过报道、评论等方式，引导公众对政策的认知和理解，为政策的顺利实施创造了良好的舆论环境。

因此在这一结构下结合政策网络理论，中央政府构成政策社群、人大的代表和专家学者构成专业网络、两地各级政府构成府际网络、用人单位企业构成生产者网络，而个人与媒体则构成议题网络，由此构成了政策网络模型中政策行动主体的部分。

政策网络环境是多方面的，诸如政治、经济、意识形态、社会知识层次、社会心理与文化氛围等[5]。政策网络环境的影响会渗透在各个层面，既会影响到决策社群的判断，也会影响生产者网络中，企业和用人单位的选择，最终所有的因素都会在结果中得到表达。政策网络结构是网络行动主体之间实际的或潜在的关系型态[6]，它能够反映出政策行动主体的五个层级之间具体是怎样的关系，以及相互之间具体都有哪些影响。政策网络结构具体能够发挥出怎么样的作用，要看政策行动主体中各网络阶层的执行力与整合度如何，以及各个层次面对影响所做出的反馈如何。

政策的执行结果并非单一要素所决定，而是政策网络中众多要素相互交织、动态互动所产生的综合性效应。这种结果具有显著的灵活性和可调适性，它随着政策环境的变化、各要素之间力量的重新配置以及政策执行过程中的不断调整而演变。在政策执行的过程中，各种利益相关者、执行机构、资源分配、制度框架等因素都发挥着不可或缺的作用。它们之间的相互作用不仅影响着政策的实施效果，也决定了政策执行结果的多样性和复杂性。当政策执行遇到挑战或障碍时，政策网络中的各要素能够根据实际情况进行灵活调整，以适应新的环境和条件。这种可调适性使得政策执行结果更加符合实际情况，更能够反映政策的初衷和目标。因此，政策执行结果的可调适性不仅体现了政策网络的复杂性和动态性，也展现了政策制定者和执行者应对挑战和变化的能力。通过不断优化政策网络中的各要素配置和相互作用机制，可以进一步提升政策执行的效果和可持续性。

三、政策网络视角下“人才”签注政策的网络结构博弈分析

将政策网络环境、政策行动主体、政策网络结构以及政策执行结果这四个核心组成部分进行有机结合与深入分析，我们可以全面勾勒出“人才签注”政策网络模型的整体架构与运行机理。同时，通过深入研究各层级网络之间的博弈关系，包括不同政策主体间的利益协调、策略选择与相互影响，对于进一步完善“人才签注”政策的实施路径具有重要意义。通过剖析这些博弈关系，我们可以更准确地识别政策执行过程中的关键节点与潜在障碍，从而制定更加精准有效的策略来应对。这不仅有助于提升政策的实践效能，确保政策目标得以顺利实现，还能为政策的持续优化与调整提供科学依据，推动“人才签注”政策在实践中不断完善与发展。

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图1人才签注政策网络的分析模型

1.政策社群与府际网络间的博弈

政策社群与府际网络之间的博弈，在国内政治与经济环境中展现出其独特而复杂的面貌，其中，“上传下达间的偏差”作为这一博弈现象的一个显著缩影，深刻揭示了政策实施过程中的多维度挑战与动态调整。“上传下达间的偏差”现象，不仅体现了政策信息在垂直传递过程中的失真与衰减，还隐含了政策制定者与执行者之间、中央与地方之间在利益诉求、资源分配、能力水平等方面的差异与冲突。这种偏差可能源于多种因素，如信息传递渠道的不畅、政策解读的多元化、地方实际情况的复杂性以及政策执行者的主观能动性等。

例如，从政策制定者角度来看，其利益诉求主要集中在推动粤港澳大湾区的整体发展，促进人才、技术、资金等要素的便捷流动，以实现区域经济的一体化和高质量发展。政策制定者更关注政策的宏观效应和长远影响。而在执行过程中，他们可能面临更具体的操作难题和局部利益冲突。例如，如何高效、准确地审核申请人的资格，如何在保证政策执行效果的同时，兼顾到不同申请人的具体情况和需求。在广东省两会期间，广东省政协委员、澳门行政会委员陈家良认为，促进澳门经济适度多元发展离不开各领域的优秀人才，他建议在人才认定程序上，结合澳门人才的实际工作经历，将境外取得的资格认证、从业经历视同境内取得，并作为人才认定的标准之一，并建立特殊人才专案认定机制。

2.生产者网络与府际网络间的博弈

在深入探讨“港澳人才签注”政策的实施过程中，生产者网络与府际网络之间的博弈显得尤为复杂且微妙。这两大网络不仅承载着不同的利益诉求，更在政策的制定与执行中扮演着不可或缺的角色，共同塑造着区域人才流动与经济发展的新格局。

生产者网络，主要由企业及科研机构等构成，其核心关切在于如何高效吸引并长期留住高端人才，以此驱动自身创新能力与核心竞争力的持续提升。它们渴望政策能够展现出更大的灵活性与包容性，比如简化签证申请流程，减少不必要的行政负担；延长签证有效期，为人才提供更为稳定的居留环境；以及扩大签证的适用范围，确保所有符合标准的高层次人才都能享受到同等的政策红利。此外，对于某些特定领域或项目，企业还希望政策能允许人才在港澳地区享有更长时间的停留与更频繁的往返自由，以促进跨国界、跨区域的深度合作与交流。

相比之下，府际网络则更多地从区域经济协同发展与国家安全的宏观视角出发，致力于构建一个既开放又稳健的人才流动体系。政府部门在确保国家安全与社会稳定的前提下，精心设计签证政策，力求在吸引国际人才与防范潜在风险之间找到最佳平衡点。因此，他们倾向于对人才进行严格筛选，设定合理的签证期限与申请条件，以维护国家利益与公共秩序。然而，这种权衡往往导致政策在某些方面显得较为保守或严格，如签证期限的差异设置与申请流程的复杂性，便成为了生产者网络抱怨的焦点。

在此背景下，生产者网络与府际网络之间的博弈与协调显得尤为重要。双方需要通过有效的沟通机制，充分交换意见与诉求，共同探索既能满足企业发展需求，又能确保国家安全与社会稳定的政策路径。例如，政府可以考虑在保持审慎筛选原则的基础上，适度放宽签证政策，为高层次人才提供更加便捷的服务；同时，企业也应积极配合政府工作，提供准确的人才需求信息与评估报告，为政策调整提供有力依据。

此外，双方还应加强在信息共享、资源整合等方面的合作，共同构建一个高效、协同的人才生态系统。通过优化签证审批流程、建立快速响应机制、加强政策宣传与解读等措施，提高政策执行的透明度与效率，减少因信息不对称或误解而产生的摩擦与冲突。

3.议题网络与府际网络间的博弈

在“港澳人才签注”政策中，议题网络与府际网络之间的博弈主要体现在政策制定与实施过程中各方利益的权衡与协调。这一政策涉及香港、澳门与内地之间的跨境人才流动，因此必然会引起不同地域、不同利益群体之间的关注和讨论，形成各自的议题网络。同时，政府作为府际网络的代表，需要在这其中发挥协调和引导作用，确保政策的顺利实施并平衡各方的利益。

具体来说，在“港澳人才签注”政策实施后，可能会引发以下两方面的议题：

①人才流动与区域发展：政策旨在促进粤港澳大湾区的科研学术交流和大湾区建设发展，因此会吸引更多的人才往来港澳与内地。这既可能带来区域经济的共同发展，也可能引发关于人才流失或人才集聚等问题的讨论。例如，有观点认为，该政策有助于吸引和留住高端人才，推动大湾区科技创新和产业升级；而另一些观点则担心，政策可能导致一些优秀人才被吸引到港澳地区，对内地某些领域的人才供给产生影响。

②政策执行与细节问题：随着政策的深入实施，一些具体的执行问题和细节可能会成为讨论的焦点。例如，签注申请的条件和流程是否公平合理，签注的有效期和次数设置是否合理，以及如何保障签注持有人的权益等问题都可能成为公众关注的热点。这些问题的解决需要政府与相关利益方进行充分的沟通和协商，以找到最佳的解决方案。

以香港为例，在特殊历史背景影响下，香港青年渐渐呈现出“亲西方”的意识形态，并曾多次主导激进的社会行动[7]。在香港社会这一复杂而多元的背景下，“港澳人才签注”政策的推出，无疑为香港与内地之间搭建了一座新的桥梁，推动两地青年融合、极大地促进了双方交流与合作的深度与广度。此政策不仅被视为科技与文化交流的新引擎，更是推动两地深度融合、共同发展的催化剂。通过这一政策，香港与内地的人才流动将更加自由与便捷，为科技创新、产业升级注入了新的活力。两地专家学者、企业精英的频繁互动，不仅促进了知识的共享与技术的革新，也加深了彼此间的理解与尊重，为构建更加紧密的区域合作网络奠定了坚实的基础。通过交流，让香港社会、青年了解中国经验，瓦解过去对内地的偏见[8]。

然而，任何政策的出台都会伴随着不同的声音与担忧。部分香港市民及媒体担忧，随着更多内地人才的涌入，香港本地的就业市场可能会面临更加激烈的竞争，给本地人才带来就业压力[9]。这种担忧虽有其合理性，但也应看到，人才的良性竞争是推动社会进步的重要动力。同时，政府应采取措施，加强职业培训与就业指导，帮助本地人才提升竞争力，实现与内地人才的共赢发展。

四、结论

在研究人才签注政策的健康高效运行机制时，我们深刻认识到，这一复杂系统的顺畅运作并非孤立依赖于某一政策网络层级的独立完善，而是多维度、多层次协同作用的结果。具体而言，这一过程不仅需要专业网络中的专家学者和精英群体发挥引领作用，他们凭借深厚的专业知识与前瞻视野，为政策制定提供科学、合理的引导与建议，确保政策方向的正确性与前瞻性。

同时，生产者网络中的企业用人单位作为政策执行的关键一环，其积极态度和向上反馈机制的建立至关重要。企业需主动适应政策要求，及时反馈实施效果与遇到的问题，为政策优化提供实践依据，形成政策与市场的良性互动。此外，府际网络中的各级政府与部门间的高效协作同样不可或缺。这要求各级地方政府打破地域壁垒，摒弃区域保护主义，以全局视野和共同目标为导向，密切配合，协同推进政策落实，确保政策红利惠及更广泛区域和群体。作为议题网络的重要组成部分，媒体的角色同样举足轻重。媒体应积极发挥舆论监督与信息传播的功能，以正面、客观的态度报道政策动态，引导公众形成正确的政策认知与期待，为政策实施营造良好的舆论环境。

而最为核心的是，政策社群作为政策制定与执行的主体，必须具备高度的开放性与灵活性，积极吸纳来自各网络层级的意见与建议，及时对政策进行审视与调整，确保政策始终紧贴实际需求，有效应对各种挑战与变化。在国内独特的政治生态下，政策社群的主导地位更加凸显了其责任重大，需要建立更加完善的意见吸纳与考量体系，确保政策决策的科学性、民主性与有效性。

参考文献

[1]李玫.西方政策网络理论研究[D].云南大学，2013：9.

[2]索桂芳，杨子敬，李辉.“双减”政策的利益主体博弈与优化策略研究——基于政策网络理论的视角[J].教学研究，2023，46（02）：86-92.

[3]张体委.超越结构与行动：政策网络理论发展路径反思与“结构化”分析框架建构[J].天津行政学院学报，2020，22（3）：3-12，78.

[4]方红，杨文悦.乡村教师编制政策的执行困境与纾解之策——基于政策网络理论的分析[J].当代教坛，2023（05）：98-106.

[5]钟程，谢均才.长效落实“双减”政策的困境与对策——以政策执行网络视角分析[J].中国电化教育，2022（07）：64-72+79.

[6]邓凡.教育政策执行的网络模式研究[J].教育学术月刊，2012（01）：15-20+79.

[7]谢碧霞.生态系统视角下增强港澳青年国家认同的机遇与挑战[J].当代青年研究，2019（6）：5-13.

[8]李晶，曾今.在粤就读港澳籍大学生湾区认同的实证研究[J].高教探索，2021（06）：53-60.

[9]林仲轩，蔡楚萍.社会心态视角下香港青年融入内地的机制研究[J].青年探索，2024（01）：101-112.

作者简介：葛润邦（1997.11—）男，汉族，安徽省亳州市，上海交通大学国际与公共事务学院2023级MPA研究生。