打开文本图片集

摘要：黄浦江闵行段频繁发生的船舶搁浅事件，严重影响航运安全和经济效益。本文通过构建一套政策工具选择模型，旨在通过多元化政策工具组合，系统解决船舶搁浅问题。首先，分析黄浦江闵行段的航道条件和船舶搁浅风险，明确政策目标。然后，探讨各类政策工具的适用性和特点，构建政策工具模型构。最后，通过政策工具模型对船舶搁浅进行分析，筛选出合适的政策工具，并提出政策工具的使用与组合方式[1]。本文为船舶搁浅防治提供科学依据和政策参考，对改进水上交通安全有一定意义。

关键词：黄浦江；船舶搁浅；政府治理；政策工具

引言

黄浦江闵行段作为上海市的重要航道之一，承载着黄浦江船舶大量的货物运输任务。然而，近年来由于航道淤积、气候变化、船舶流量增加等因素，黄浦江闵行段频繁发生船舶搁浅事件。这些搁浅事件不仅会影响航运的正常秩序，甚至还会导致船舶泄漏、倾覆等重大安全事故，导致严重的经济损失和环境问题。

一、黄浦江闵行段船舶搁浅问题的现状与挑战

黄浦江作为长江的最后一条支流，是太湖流域的主要排水通道，通常将自南部的米巿渡至与长江口接攘的吴淞口段称为黄浦江干流河段，其流经上海市8个区，总长约33km。从横断面上看，黄浦江河床为U型河床形态，江水系感潮河流，一天两潮，大汛为每月农历初三、十八，潮达3海里之长；小汛为每月初十、廿五。大潮时长江口的潮水可流进江内20多公里，主要是由长江水顶托而来，以淡水为主[2]。在本篇中，黄浦江闵行段特指从闵行发电厂与至鳗鲡嘴弯头区间的水域。搁浅问题的频发反映了现有航道管理和维护措施的不足，政府监管不到位，也凸显了需要采取有效政策工具来防治船舶搁浅的紧迫性。

面对黄浦江闵行段船舶搁浅问题，如何选择合适的政策工具来应对这一挑战成为亟待解决的问题。本文拟通过构建政策工具模型，分析和评价适用于黄浦江闵行段搁浅防治的政策工具，为提高航道管理水平和保障航运安全提供科学依据。

二、政策工具选择模型建构

1.政策工具的定义与分类

政策工具，又称公共政策工具或政府工具，是二战前后西方经济学领域凯恩斯国家干预主义的产物。在凯恩斯经济学理论的就业函数中，工资、价格、利率等都是政府实现就业目标的工具。对于港航企业，政策执行对政策目标的实现至关重要，执行方式取决于政策工具。丰富的政府工具与行政指导共同促进政策目标的实现。胡德认为工具选择需要考虑四个因素：工具的可替代性、与工作的匹配度、伦理道德、与目标的匹配性[3]。政策工具是指政府为实现特定政策目标而采取的手段和措施，可分为法规标准类、经济激励类、信息提供与教育类、自愿协议与技术指导类、直接管制与监管类等。研究应侧重于工具属性及其与政策目标的关系。

2.政策工具模型构建

本文构建的政策工具选取框架核心是依据五种研究视角下的工具选取逻辑，融入五大关键要素，设计出集成化的政策工具选取模型，关注政策问题、政策工具、运行环境三大核心变量。模型始于政策问题，甄选可行工具，并结合运行环境再审视，参照工具选取的五大决定因素，从背景因素、制度安排、意识形态、政策网络状态展开分析，评估工具特质是否契合政策议题，从适宜度与兼容性视角检验工具应用前提，再分析工具特性是否适合解决该政策问题，从恰当性和适配性两方面分析工具适用条件。最后结合政策问题与工具匹配性、政策目的与工具吻合程度，对工具进行经济评估、社会评估和法律评估，进行政策工具综合选择。如图1所示：

综合模型由政策问题和政策目标两个主变量及工具运行背景、制度、意识形态、政策网络、工具特性、适用条件、工具评估七个次变量组成。政策问题和目标依具体情况而定，主要探讨工具选择分析中的七个变量[4]。工具背景因素包括执行组织、目标团体、其他工具及政策领域因素。制度环境影响工具偏好，源于历史脉络、经验、专业素养。意识形态影响工具选取。政策网络涉及多利益相关方协作，力求效益最大化、成本最小化。工具特质包括强制力、直接性、透明度、自主性，影响工具效果。工具应用前提考量国家规划影响力与政策子系统复杂度，决定工具选取及成效。工具评价涵盖过往相似政策议题工具的经济、社会、法律评估及拟议工具的预评估。

1.政策工具运行的制度环境。在特定制度可能催生政策工具偏好，源于历史脉络、习得经验、专业素养与工具运用经历。

2.意识形态。意识形态塑造政策对话与执行的框架，设定政策假设、动机、目标与方法，影响工具选取。

3.政策网络体系。当代公共政策制定涉及多利益相关方协作，形成互动网络，力求政府采纳效益最大化、成本最小化的工具。

4.工具特质。萨拉蒙在《政府工具》中总结工具四大特征：强制力、直接性、透明度、自主性。高强制力提升约束力，成效显著但成本高昂，易滋生寻租行为。高直接性增强执行力，便于政府管控，但应对复杂问题受限。高透明度便于成本效益核算。高自主性降低运营成本，效果难控，常见于参与式工具，如社区管理。

5.工具应用前提。借鉴豪利特与拉米什的国家能力模型，考量两个相互关联的政治因素：国家规划影响力与政策子系统的复杂度，决定工具选取及其成效。如表1所示[5]。

6.工具评价。涵盖对过往相似政策议题所采用工具的经济、社会、法律后评估，及拟议工具的预评估。

三、黄浦江闵行段搁浅防治的政策工具分析

根据“政策工具选择的综合模型”，政策问题的解决思路为：首先，需要确定的是政策问题，其次是根据政策问题来确定政策目的、制定政策目标，结合政策问题所处的环境以分析哪些政策工具具有可行性，然后再针对此类政策问题可以使用的政策工具，并进行适用性分析，最后对从政策工具箱中选出的各政策工具进行评估并做出决策。

1.明确政策问题。船舶搁浅可能导致严重的环境污染、经济损失和人员伤亡风险，涉及航行安全、海洋环境保护和经济利益。

2.明确政策目标。政策目标是减少船舶搁浅事故的发生率，保障船员生命安全，减少环境污染，保护海洋生态系统，维护航运业的正常运营。

3.分析政策工具运行环境。考虑和分析政策工具使用的背景、制度、意识形态和政策网络，搜索具有可行性的政策工具。首先是政策工具运行的背景，包括了政策的执行组织、目标团体、其他工具等因素。黄浦江船舶问题的处理者是政府，具体的政策执行组织是闵行海事局、应急管理局、环保局，各司局目标一致，不存在多个部门共同管辖出现的政策执行阻力，且相对而言政府权力比较大。目标团体为航运企业、船员、港口管理方：直接参与港口运营、船舶运营和操纵，是船舶搁浅事故的主要责任方和承受者；其他相关工具包含：技术设备。比如包括自动化导航系统、智能监测设备等，提升船舶操纵和监测能力，减少搁浅事故的发生。法律法规：涵盖船舶安全管理、航行规则、环境保护等方面的法律法规，规范和约束船舶运营行为。其次是制度环境，针对船舶搁浅。无论是事前预防还是事后处理都是受到制度环境支持的，国家已经出台了包括《水上交通安全法》、《黄浦江通航安全管理规定》等相关法律。再次是意识形态和政策网络。无论是柳州市政府及相关组织，还是柳州市民，对于食人鲳事件的态度都是一致的：减少船舶搁浅概论，化解水上交通安全隐患。但是考虑到疏浚、聘请高等级船员或引航员、改善船舶助导航设备花费金钱太高等原因，总体来看航运企业由于支出与效益的平衡问题，不愿意支付高昂代价，意愿不高。

4.分析政策工具。分析可用政策工具的属性和政策工具的适用条件，筛选出政策工具。通过分析筛选（政府权力大、社会参与度低），优先采用强制性工具对船舶航行进行约束。可通过要求定通航规范对淤塞水域及时疏浚、要求首次航行至该地段船舶必须配备拖轮或引航员、设置搁浅事故应急响应机制与处罚措施等方式对目标团体进行约束。

5.评估政策工具。对出台法律、法规或相关规定在现有基础上设定严格的航道通航标准规范，及时对淤塞水域进行疏浚、要求首次航行至该地段船舶必须配备拖轮或引航员、设置搁浅事故应急响应机制与处罚措施这三种政策工具进行评估主要是从经济、社会和法律规范三个方面来进行。首先是经济评估，涉及投入产出比的收益问题和成本问题。其中设定通航规范对淤塞水域及时疏浚从经济效益来看前期疏浚成本较高，且需要定期进行维护和更新，但是长久来看保证航道的通畅，减少因浅滩引起的航运延误和事故风险。社会层面来看，由于资金问题，无论是港口管理方还是政府，由于资金问题很难就疏浚费用问题达成一致，需要长时间协调。法律规范方面，该政策工具通过设立法规保证了该规定的合理性；再者是要求首次航行至该地段船舶必须配备拖轮或引航员这一政策工具，从经济方面评估，该工具资金投入最少。社会方面分析，其持久性不够，不是长久之计。法律规范方面，该工具仅需出台相关规定就可实施，保证合理性；最后是设置搁浅事故应急响应机制与处罚措施工具。经济性而言其花费不高，适合政策执行组织牵头进行机制规划。社会方面，由于需要进行处罚，易引起目标群体意见，导致矛盾。法律法规方面，目前还未有因船舶搁浅而对船员、航运企业进行处罚的法律法规出台，需要进行法律修订。

综合来看建议短期以“要求首次航行至该地段船舶必须配备拖轮或引航员”该项政策工具为重点开展整治工作，中长期的做法以“要求首次航行至该地段船舶必须配备拖轮或引航员”该项政策工具为重点，同时“设置搁浅事故应急响应机制与处罚措施等方式对目标团体进行约束”，但要注意处罚措施的强弱，避免引起矛盾。

四、结论与未来展望

政策工具的选择作为政策制定的重要环节，在现代公共政策研究中具有核心地位，政策的有效执行依赖于工具的正确选择。安德森认为“在试图确定某一项公共政策有没有可能有效时，政策分析家们不仅仅关切政策的主要目的，以及这些目的有没有实现；而且还要关注可采取的政策实施技术，以及这些政策实施技术是否适合于政策的有效实施”。奥斯本和盖布勒也持有类似的观点：“今天我们政策失败的主要之处，不在目的而在于手段。”由此可见，无论是政策制定，还是政策执行，如何选择政策工具对于政策目标的达成具有决定性的影响[6]。船舶搁浅防治是一项复杂的系统工程，单一的政策工具难以全面解决问题。本文通过构建政策工具选择模型，提出了一系列针对黄浦江闵行段船舶搁浅防治的政策工具。未来，政府应结合实际情况，不断优化和调整政策工具组合，提升航道管理水平，保障航运安全。同时，应加强政策工具实施效果的监测和评估，及时发现和解决问题形成闭环，为船舶搁浅防治提供科学依据和政策支持。

参考文献

[1]祁恩荣.船舶碰撞和搁浅研究综述[J].船舶力学，2001（04）.

[2]郑运霞.上海黄浦江水文数值预报系统[J].大气科学研究与应用，2011（01）.

[3]陈振明.政府工具研究与政府管理方式...工具研究的兴起、主题和意义[J].中国行政管理，2004（06）.

[4]丁煌，杨代福.政策工具选择的视角、研究途径与模型建构[J].行政论坛，2009，16（03）：21-26.

[5]刘叶婷.迈克尔·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究——政策循环与政策子系统》[J].公共管理评论，2008（00）：140-144.

[6]胡耀宗.基于系统分析的教育政策工具配置模型构建[J].现代教育管理，2021（02）.

作者简介：刘子滔（2000.3—）男，汉族，河南省南阳市，上海交通大学国际与公共事务学院2023级MPA研究生。