一、检察公益诉讼对保护文物古迹的现实意义

1.必要性

文物古迹是遗存在社会上或埋藏在地下的人类文化遗物。文物古迹是民族文化遗产的重要组成部分，具有独特的历史、艺术和科学价值。文物保护公益诉讼缘起公益诉讼发轫于古罗马，已在欧美日等法制发达国家盛行多年，并且形成了一套成熟的公益诉讼制度[1]。检察公益诉讼，不仅能够强化对文物古迹保护工作的监督和执法力度，确保它们得到必要的维修和保护，防止被破坏、损失或非法流失；还可以提高对文物古迹保护的认识和重视程度，促进相关单位和个人履行保护职责，推动文物古迹在社会经济中发挥更大的作用。

2.优越性

通过盘查文物古迹的受损原因，发现行政机关的管理不当、保护缺位占据主要地位，这就意味着仅凭监管单位采取自查自纠的手段难以获取全面的改善，而享有监督权的检察机关通过依法制约行政权，显然更为独立公正。相较于其他个体或者组织而言，检察机关开展文物古迹的公益诉讼活动则更具有法律专业知识，办案更为有力。

二、文物古迹保护检察公益诉讼的现状考察

（一）文物古迹保护检察公益诉讼的立法现状

从文物古迹保护检察公益诉讼的立法现状来看，尚无专门的法律条文进行规定，整体的法律框架也有待构建。究其原因，就在于文物古迹保护目前还没有成为公益诉讼的法定领域。因此，检察机关在文物古迹保护范畴开展公益诉讼工作时，将文物古迹的保护工作嵌入到其他法定领域。

（二）新疆文物古迹保护检察公益诉讼的司法现状

2020年，自治区人民检察院启动“文物古迹保护”公益诉讼专项监督行动，与行政机关相互配合，建立线索互移、信息共享等协作机制，持续加大办案合力，让文物古迹“焕发新颜”。专项行动中，全疆三级检察机关实地踏勘文物1251处，13个分州市院、93个基层院办理了文物古迹保护案件，基本做到全覆盖。[2]三年来，新疆检察机关办理涉及文物古迹保护公益诉讼案件876件，督促整改缺乏有效保护的文物古迹823处，为文物保护贡献了检察智慧。交河故城、高昌故城、克孜尔尕哈烽燧、库木吐喇石窟、北庭故城遗址等等，都有新疆检察人留下的足迹、汗水和智慧，为文化润疆注入法治力量。

三、文物古迹保护检察公益诉讼的问题检视

（一）法律依据不足，专门领域无法形成

由于立法的缺失，实践中面对文物保护和文化遗产遭受破坏时，检察机关更多“借道”生态环境和自然资源、国有财产等其他公益诉讼来开展监督工作。这种方法仍无法为文物保护提供直接的法律依据，弱化了检察机关在处理文物公益诉讼时的合法性和权威性，并可能在实际操作中限制其行动能力。

（二）办案模式单一，保护力度缺乏后劲

文化遗产和历史文物遭受损害的原因复杂多元，在某些情境下需要采取民事和行政公益诉讼双管齐下的策略。然而，对于在处理此类案件时应同步进行还是仅选择一种方式，以及选择的优先顺序，无论是理论界还是司法实践，都未形成统一观点。目前，同时启动民事和行政公益诉讼的例子非常少见，对于两者是否应“并行”或“择一”及其适用顺序，检察系统内部存在显著分歧。

（三）责任主体混乱，效果无法落到实处

在当前的文物保护检察公益诉讼实践中，一个突出的挑战在于责任主体的界定模糊且权责边界不明确。尽管《文物保护法》第八条作出了一些主体的职责规定，但在实际操作中，这一责任网络却还扩展至乡镇政府、环保部门、应急管理部门、消防部门、博物馆以及文物所有者等多元主体。这些主体间的职责分工缺乏明确性，且未设立有效的协调机制，可能导致在处理具体案件时出现责任归属的混乱，进而影响司法效率和文物保护的效果。

（四）私权公益冲突，双重属性难以平衡

在文化遗产保护的司法实践中，检察机关发起公益诉讼的核心旨在保护公共利益，尤其是确保文物的持续传承。但私有文物的所有者可能希望通过交易获得经济利益，或者为了个人目的进行展示和使用。二者极易产生冲突，形成对立。

四、对最高检发布的典型案例进行的分析与总结

（一）典型案例的分类分析

以下从最高人民检察院发布的26起典型案例所涉的四个方面进行分类分析：

一是从保护对象上看，在公布的26个案例中，可以一个全面而多样的文化遗产保护图景，不仅体现了深厚的历史底蕴，也涵盖了广泛的文化类型。每一个案例都承载着独特且不可替代的社会价值、文化价值和科研价值，展现了我国文化遗产的丰富多样性和重要性。

二是从监督事项上看，涉及多种违法类型。案例基本涵盖了文物和文化遗产保护中的常见问题。包括了修缮过程中破坏文物风貌的问题、应该保护但未纳入保护范围的问题、文物保护不到位问题。

三是从监督手段上看，坚持以“诉”的确认彰显监督刚性。办案中准确把握诉前程序与诉讼程序的有效衔接，对于制发检察建议后，行政机关到期未整改或整改不彻底，导致文物持续处于受损状态的情形，坚决依法启动诉讼程序，确保受损文物得到及时有效保护。尤其是2024年6月发布的典型案例，全是通过诉的手段维护检察建议的刚性。

四是从价值功能上看，体现了检察公益诉讼补位行政执法的兜底作用。检察机关在办理案件中，始终坚持行政机关维护公益的第一顺位，在行政机关穷尽行政手段仍不能弥补损失时，检察机关可通过提起民事公益诉讼，追究违法行为人责任，实现对文物的有效保护。[3]

（二）办案经验的归纳总结

最高人民检察院发布26起文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例，揭示了检察机关在文化遗产保护领域的深度参与和独特作用，同时也为未来同类案件的办理树立了典范。

第一，通过整合本次案例所涉的文物类型，发现检察公益诉讼保护的文物古迹不仅仅包括古城墙、宫殿、寺庙、陵墓、遗址等等，还包括涉侨文物、未定级文物等等，启示办案中对于文物古迹外延的拓展。

第二，本次发布的26起典型案例中，2件民事公益诉讼的核心关注点在于，当文化遗产或环境遭受明确的违法行为破坏，尽管行政机关已竭尽全力，但仍无法充分满足公益保护要求时，检察院会通过启动民事诉讼程序，追讨修复成本，并借助专业团队实施恢复工作。22件行政公益诉讼案例则突显出，文物损失往往源于行政机关在职责执行上的不足，缺乏明确的外部侵害源头。剩余2件既有行政公益诉讼又有民事公益诉讼中，即便行政机关已依法全面采取措施，但效果不尽人意，文物仍然受损。在这种情况下，检察院启动民事公益诉讼，以增强保护力度，与行政公益诉讼相辅相成，充分展现了检察公益诉讼在维护公共利益方面的独特机制和显著效力。

第三，26件典型案例中，责任主体涉及甚众。单独以文物主管部门立案的8件，具体违法情形仅涉及文物本体问题；4件有明确的侵权人，具体违法情形包括个人在工程建设过程中造成了文物本体的损害；2件案件仅以乡镇政府做为对象进行立案，是因为在案件办理过程中文物主管部门已积极履行职责。4件案件对文物主管部门立案又对乡镇政府进行立案，文物主管部门的监督和指导责任未履行到位，政府的文物保护主体责任也未履职到位，此情况下检察机关将双方作为监督对象进行立案处理。7件案件对文物主管部门以及相关职能部门进行立案，因为在特定案件中需要协同综合履职才能实现文物的保护。

第四，私权冲突的解决方式。对其中7件涉及个人私权与文物保护之间冲突的案件进行分析，发现私权类型分为三种。一是属于传统村落的私权冲突，例如安徽省歙县人民检察院督促保护滩培村等中国传统村落行政公益诉讼案，其特点是范围村落众多，涉及行政主管部门复杂，修复难度大、“资金来源难”、“产权复杂”等，检察机关在办理此类案件中往往会推动多部门凝聚共识、协同共治解决政策、资金、环境、规划等一系列问题。二是属于涉侨文物保护，例如江门市新会区人民检察院督促保护涉侨文物行政公益诉讼案[4]，其特点是侨胞侨眷因长居海外，难以及时有效管理维护，涉侨文物不同程度存在年久失修、环境脏乱、安全设施不足等问题。检察机关通过公益诉讼引入社会捐赠和管护力量，将督促行政机关能动履职、引导社会力量多元参与、传承发展捐赠文化等有机融合。三是文物产权属于具体个人，但在处理文物保护问题时，时常会遇到在确定修缮方案时，各方对产权归属的理解存在分歧。

五、结合最高检发布的典型案例、办案实践经验寻求解决问题的路径

（一）完善各层立法，纳入法定领域

当前文物和文化遗产的保护存在法律制度供给不足的问题，导致检察机关在行使保护职责时需要依赖其他非专门法律，且在公益诉讼的新领域推进上表现出谨慎态度。这种状况的根本解决方法在于立法层面的改进，建议在文物保护法中单独设立检察公益诉讼条款，以明确检察机关的诉权。对于检察机关来说，需要积极在实践中探索和深化文物和文化遗产保护的公益诉讼工作，利用现有的地方性法规作为基础，通过试点和实践经验推动更高层次的立法机构对法律进行修订或制定新的法规，以强化其执法依据。

（二）丰富办案模式，形成强劲保护

在司法层面，主要是重视公益诉讼的司法适用，充分发掘公益诉讼制度功能，推动国家治理及社会治理法治化进程。[5]在面对文物受损的状况时，检察机关选择启动民事诉讼、行政公益诉讼，或者同时进行，实质上是在司法权与行政权在文化遗产保护领域中的职能排序问题[6]。这一决策的基础应基于案件的特定情况，包括侵权主体、监管目标及诉讼结果。如果明确存在侵害行为人，行政机关通过行使行政监管职能，如暂停相关活动，可立即保护文物，此时行政公益诉讼能迅速发挥效用。然而，若行政手段不足以实现保护目标，需要修复文物，民事公益诉讼则作为补充手段，以追究民事责任。其次，当文物受损源于行政机关的审批失误及个人侵权行为，两者并行的公益诉讼策略显得尤为重要。最后，若文物破坏纯粹因行政机关失职引起，单一的行政公益诉讼足以胜任保护任务。这种精细化的诉讼策略体现了司法与行政的协同作用，旨在最大化文物保护的效果。

（三）探索共同履职，提升整改实效

在当前的立法框架下，文物监督职责的规定存在模糊之处，这要求检察机关除了依据基本的法律、法规和规章，还需要深入探究地方政府的权力清单和“三定方案”。同时，从实践中提炼出的有效策略和工作模式，主动与地方党政部门沟通协作，推动构建文物与文化遗产保护的长效管理机制，充分发挥检察职能，探索多部门共同履职模式，全方位确保整改实效。

（四）创新保护方案，实现私权公益共赢

在实际操作中，检察机关已经注意到私有产权文物的保护问题，并在平衡私有财产和公共利益的保护方面进行了创新尝试。因此，建立一个基于公私利益均衡原则的完善所有权限制补偿制度显得至关重要，这需要在坚持“首要保护”原则的同时，更加重视私人所有权的保障。具体策略可能包括利用税收政策来促进文物保护，承认政府在除法定继承权之外的优先购买权，对捐赠私有古迹的行为给予奖励，以及为出资修复古迹的个人或企业提供税收优惠等激励措施。值得注意的是，法律规定的演进是一个渐进的过程，检察机关可以通过积极履行职责，推动形成全社会共同参与文物保护的良好局面。

参考文献：

[1]彭蕾.浅论文物保护公益诉讼制度[J].中国文物科学研究，2021（01）.

[2]徐秀丽.公益诉讼助力文物保护[N].中国文物报.2022.6.29.

[3]用法治思维解决文物和文化遗产保护难题——最高检第八检察厅负责人就文物和文化遗产保护检察公益诉讼典型案例答记者问，微信公众号“最高人民检察院”，2023.12.27.

[4]林淑瑜、谭雅琴、侯小欣.涉侨不可移动文物公益诉讼保护系列案[J].中国检察官，2022.9.22.

[5]陈冬.文物保护公益诉讼与环境公益诉讼之辨析——以公共利益为中心[J].政法论丛，2021（02）.

[6]杨雅妮、雷晓媛.文物保护检察公益诉讼的困局与出路——基于甘肃等部分地区调查数据的分析[J].甘肃理论学刊，2021.11.20.

课题项目：

2023年度新疆维吾尔自治区人民检察院检察理论研究一般课题“文物古迹保护检察公益诉讼实证研究”（课题编号：XJ2023B027）阶段性研究成果。