摘要：随着城镇化进程持续推进，农村青壮年不断流入城市，农村人口老龄化问题显得尤为突出，[1]养老问题日益加剧。营山县养老事业发展存在基础差、底子薄、欠账多、城乡发展不均、服务水平不高等问题。农村敬老院作为养老服务体系的重要组成部分，承担着为农村特困人员提供养老服务的重要任务。然而，农村敬老院在管理运行中存在一些问题，影响其作用发挥和服务质量水平的提升。积极应对农村人口老龄化问题，以及解决农村老年群体的养老难题，已逐渐成为社会关注的焦点。加快农村敬老院的改革与转型升级，已成为当前农村养老服务体系建设的核心任务。[1]

关键词：农村敬老院；管理运行；问题；对策

一、全县老年人员基本情况

根据2024年5月营山县民政局收集的老年人口数据显示，全县现有60岁以上老年人168273人。其中，65岁以上老年人口13.6万人，占全县人口的15.3%；80周岁以上老人31109人，营山县已进入中高度老龄化社会。目前，老年人呈现未富先老特点。比如：完全失能老年人3419人，城乡低保老年人43149人，特困老人5382人。

二、全县养老服务现状

目前，全县现有各类性质养老机构27家，其中农村敬老院（区域性养老服务中心）20家，县级公办养老机构（公建民营）2家，民办养老机构登记备案5家，共有养老床位3027张（公办2302张、民办725张），其中护理型床位1856张，护理型床位占比61.3%。面对较为庞大的老年群体，营山县在政策配套、服务质量、服务保障等方面不断优化，实现困难老人低保全覆盖，全面提高高龄津贴标准，努力让老年朋友特别是特困老年人老有所养、老有所依、老有所乐、逝有所安，切实兜住民生保障底线。

（一）养老服务政策不断完善。近年来，营山县相继出台了《全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于推进营山县养老服务发展的实施意见》《营山县居家和社区养老服务改革试点实施方案》《关于进一步加强敬老院建设和服务管理工作的通知》等文件，相关文件从组织领导、资金保障、改革创新、监测评估等方面进行了制度规范和设计，旨在推进养老服务业发展。

（二）养老服务质量不断提升。实施农村敬老院改造提升三年行动，总投资4300万元（含中央投资1500万）建成营山县社会福利院老年养护院，床位300张。总投资4560万元（含省补资金2160万元）的县老年养护楼一期（县级失能特困照护中心）全面建成，床位450张。投入1000余万元对15个农村敬老院实施适老化改造。逐步关停撤并一批“老小远差”敬老院，保留交通便利、功能完善、设施较好、布局合理的敬老院18所，通过改造提升行动，全部转型升级为农村区域性养老服务中心，加快构建“1+N”农村公办养老服务联合体，推动农村敬老院在服务对象、发展定位、服务内容、运营方式上逐步实现“四个转变”。近三年来营山县持续开展养老院服务质量增能工程，全县27所养老机构达到《养老机构服务质量基本规范》国家标准，并不断提档升级。

（三）养老服务保障不断加强。健全城乡特困老人基本生活“兜底”保障制度，强化敬老院等公办养老机构“兜底”保障能力，将符合条件的老年人纳入最低生活保障和特困人员供养范围，做到应兜尽兜、兜就兜准。一是实现特困人员供养全覆盖。目前，全县60岁以上老人享受最低生活保障4万多人、特困供养对象6738人，实现应保尽保，应养尽养。目前，农村特困和城市特困人员分别执行标准为每人每月693元、962元。二是实现困难老人低保全覆盖。将符合条件的经济困难老年人全部纳入低保。按照每人每年不低于300元的标准，采取政府购买服务方式，累计为经济困难居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等服务16.7万人次。三是全面落实高龄津贴制度。全面提高高龄津贴标准，2017年起，80—89周岁、90—99周岁、100周岁及以上老年人高龄津贴分别为每人每月25元、100元、300元，累计发放高龄津贴8000余万元。四是建立特殊困难老人关爱服务制度。县民政局等十部门联合印发《关于印发〈营山县关于开展特殊困难老年人探访关爱服务的实施方案〉的通知》文件，乡镇、村（居）委会开展定期探访和关爱服务。

三、农村敬老院发展瓶颈问题

近年来，我县加大投入，对农村公办养老服务机构进行改造提升，着力完善基础设施，消除安全隐患、改善老人居住环境，敬老院服务能力得到进一步提升，但仍存在一些发展瓶颈问题。

（一）服务功能不齐。部分机构设施设备老化，不能满足老年人的需求。例如，床铺、家具、卫生间等设施缺乏适老化设计，不便于老年人使用。活动场地不足。文化娱乐用房：包括棋牌室、阅览室、电脑室和供老年人举行集体活动的室内场地，不能满足老年人参加文化娱乐活动的需要。医疗资源缺乏。农村敬老院普遍缺乏专业的医疗资源，不能为院内老年人提供常见疾病的诊断治疗、常见慢性病的非治疗性医疗护理及一般的卫生保健服务。

（二）服务队伍不强。一是养老服务人员配备不足。全县养老服务机构中的从业人员，年龄普遍偏大，临聘人员中80%以上护理员年龄超过50周岁以上。目前农村敬老院管护人员多为农村剩余劳动力，年龄偏高、护工数量少，甚至出现招聘不到管护人员的窘境。入住人员在50-60人的敬老院临聘管护人员只有6名，入住人员在20-30人的敬老院临聘管护人员只有3名。二是养老从业薪资待遇不高。我县财政预算的敬老院管护人员工资1650元，每人每年500元“两保”（医保和社保）补贴，要求全天候上班，24小时值守，无加班值班等其他补贴。敬老院负责人（法人代表）基本上由乡镇民政所长兼任，兼职不兼薪，工作任务重，管理难度大。三是养老服务质量不高。农村敬老院入住人员大多是年老、多病、残疾、失能特困供养对象，照护工作繁重，年轻人从业愿望不强，敬老院基本招不了护理专业人员。护工普遍年龄偏高，服务技能差，他们只能为老人提供吃住的基本保障，无暇关注老人们的精神生活。

（三）服务保障不足。农村敬老院缺乏自主盈利能力。由于敬老院的生产经营用地是政府无偿划拨的，且用地规模有限，导致其自养经济的活力不足，发展规模难以扩大，无法有效弥补农村敬老院供养经费不足的缺陷。[1]因此，农村敬老院作为非营利性的社会福利机构，其日常生活开支仅靠入住特困老人供养经费和日常运管经费。但政府财力有限，农村敬老院运行管理经费标准不高，经费严重不足，难以为老年群体提供多样化的养老服务。[1]

（四）服务吸引力不够。目前，农村敬老院在社会化养老服务方面的供给相当有限，导致社会上的老年人士不太愿意选择入住。同时，公众中仍普遍存在一些传统的观念。认为把父母送入敬老院是“不孝”，尤其是老人一致认为敬老院都是无儿无女的人入住的地方，他们对敬老院存有疑虑，误解和排斥，连一些特困老人对敬老院也产生抗拒心理，觉得入住敬老院不自由，在敬老院没有归属感，还是愿意呆在家里养老，导致部分床位闲置。[2]以致目前全县共有特困老人6738人，但全县公办敬老院现有养老床位1552张，入住人数为仅为838人，床位使用率54%，造成资源的闲置与浪费。

四、农村敬老院发展对策与建议

（一）完善设施设备。还有极少部分敬老院房屋陈旧，可将乡镇空置的校舍或办公楼利用起来升级改造建成区域性养老服务中心。定期更新敬老院的设施设备，满足老年人的需求。例如，引入适老化设计的床铺、家具、卫生间等设施，方便老人起居，提高老年人的生活质量；增加医疗设施，尽可能在敬老院设立医务室，保障敬老院入住老人医疗健康服务。鼓励敬老院与县城的医疗机构开展多种形式的协议合作，定期为老人做健康体检，提早解决老人身体的小毛病。[2]丰富娱乐设施。政府应加大投入，鼓励各企业对敬老院捐资捐物，为老人修建娱乐用房和提供开展体育运动的健身设施。配备适合老年人活动的娱乐项目：如象棋、跳棋、军棋、扑克等，提高老年人的精神文化生活。管护人员尽可能教会老人使用互联网，不仅丰富了老人们的娱乐方式，实现老年人与外界的交流和信息获取，还能缩短老人与亲人的距离。[2]

（二）建强人才队伍。一是不断完善养老机构的内部管理机制。设立明确的准入制度，优化奖励体系，并增强农村敬老院护理人员的培养。依据“供需匹配、实际需求”的原则，应根据服务对象的人数和护理需求，分别按照完全自理者10比1、部分失能者6比1、完全失能者3比1的比例来配置护理人员。[3]二是要加大对从业人员的教育培训力度，提升照护能力和服务质量。由就业局开设专门的养老机构从业人员职业技能培训，发放从业资格证。增加在岗技能提升培训，不断更新管护人员的专业知识，并发放结业证，提高从业人员的综合素质和技能。三是大幅提高养老从业人员工资待遇。农村敬老院的管理、护理人员工资报酬不得低于当地村干部工资标准，其中20%用于绩效考核。[3]设置有从业资格证和结业证加分制度，同时，按有关规定为管理服务人员办理养老、医疗、工伤等基本社会保险。[3]

（三）加强经费保障。一是建立健全经费保障机制。要充分发挥政府投入的主渠道作用，增强对公共资金的定向支持，对敬老院服务能力提升的项目给予重点资助。要充分发挥政府投入的主渠道作用，加大公共财政倾斜力度，对敬老院能力提升项目予以支持。[3]二是积极探索市场化运行。在确保特困人员基本供养需求得到充分满足的前提下，我们应优先为经济条件不佳的失能和失智老人，以及计划生育中的特殊家庭老人，提供成本较低的托养服务。[3]允许公办敬老院面向社会大众开放，通过与有代养需求的自理人员、半失能、失能人员或其家属签订代养协议，按照社会代养收费水平提供有偿代养服务，既解决这些老人的家庭无人照顾的困境，又增加经济收入和提升了养老床位使用率。三是引入社会力量。组织县级各部门（单位）“一对一”结队关爱农村敬老院，主动进行走访关怀、精神抚慰和营造良好环境等志愿服务活动，致力于协助处理机构在建设、运作和管理层面遇到的问题。[3]通过与周边院校的社会工作、护理等专业建立联系，鼓励在校学生积极参与公益活动，或将农村敬老院作为这些专业学生的专业实习基地。[2]达到既可以让老人得到多元服务，又节省了敬老院开支的双重目标。积极引入社会资本投入我县养老服务体系建设，降低社会资本进入养老服务业的门槛。同时，引入市场机制，通过公建民营、委托运营等方式，增加农村养老床位。引导当地企业为农村敬老院运转募集资金，不断扩大社会养老服务供给。

（四）强化宣传引导。鉴于全国及营山县人口老龄化趋势日益明显，养老问题已不仅是社会层面的挑战，更是经济层面的课题。因此，涉及养老服务的相关部门应当大力宣传养老服务相关的政策方针，使社会各界充分认识到县委、县政府在应对人口老龄化方面的积极举措，进而激发社会各界对养老服务业发展的支持和参与的信心与动力。同时，设立农村敬老院开放日，联合主流媒体开展农村敬老院发展成果宣传，运用网站、微信、微博等新媒体加强“爱老、孝老、敬老”文化的宣传，树立慈善典型，激发大众的社会责任感，[1]在全县营造“养老为人人，人人都助老”的良好氛围。公开表扬养老服务标兵，展示为老服务优秀人员形象，激发养老服务工作者的工作热情和职业自豪感，树立敬老院温馨体贴的形象，改变公众对敬老院的看法。引导全社会关心关注我县农村敬老院的发展，促进我县养老服务业的进步。

参考文献

[1]戴玲艳.整体性治理视角下农村敬老院转型发展研究——以江苏省启东市为例[J].湖北农业科学，2020，59（22）：229-232.

[2]黄奕慈，邱丽霞，杨吉慧.农村敬老院转型与发展研究——以广东麻涌镇麻三村敬老院为例[J].教育现代化，2020，7（39）：153-156.

[3]内江市人民政府办公室关于印发《内江市农村敬老院能力提升三年行动方案（2021-2023年）》的通知[J].内江市人民政府公报，2021（06）：3-22.