摘要：黄河流域作为中国重要的水资源区，其水资源优化配置问题直接影响着区域的经济发展、生态保护及社会稳定。本文基于史密斯政策分析模型，分析了水资源配置政策在实施中的困境，重点探讨了政策设计的科学性不足、执行机关能力的制约、目标群体的利益冲突及政策环境的复杂性。针对这些问题，本文提出了完善政策设计、提升行政机关能力、激发目标群体参与意识以及优化自然环境等一系列政策建议，以期推动水资源高效配置与可持续利用，为黄河流域的高质量发展提供支持。

关键词：黄河流域；水资源优化配置；史密斯政策分析模型；政策执行困境；政策建议

引言

黄河作为仅次于长江的中国第二长河，横跨我国东、中、西三大地区，是我国重要的粮食生产、能源供应基地。2019年9月18日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，对黄河流域生态保护和高质量发展提出要求[1]；2021年，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》[2]，拉开了新时代黄河流域生态保护和高质量发展的历史大幕。然而，由于黄河流域地形地貌较为复杂，区域发展不均衡[3]，水资源总量不足，且年际变化大、空间分布不均，实现水资源高效利用和可持续发展仍存在很多问题。鉴于此，本文利用史密斯政策执行模型系统分析黄河流域水资源配置政策的执行过程，为流域安全、健康发展提供政策建议。

1.黄河流域高质量发展政策梳理及分析框架

1.1 黄河流域高质量发展主要政策梳理

11984年，黄河水利委员会组织各省市用水情况调查，编制了《黄河水量分配方案》（简称“八七分水”方案），并于1987年正式实施。针对1997年黄河特大干旱年、下游断流现象较为严重的情况，提出了《关于黄河枯水年份可供水量分配方案及调度实施意见的报告》，并提出了相应的建议。[4] 20世纪以来，特别是十八大以来，流域社会经济环境发生重大转变，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，2021年，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》[2]，着重强调要加强全流域水资源节约集约利用，科学配置全流域水资源。同年，国家发改委等五部门联合印发《黄河流域水资源节约集约利用实施方案》。一系列政策随着自然条件和社会经济环境的变化积极探索黄河流域水资源开发利用可持续发展模式。

1.2 史密斯政策执行模型分析框架

史密斯模型是美国学者托马斯·史密斯提出的旨在分析政策执行过程相关影响因素的理论模型，模型从理想化政策、执行机关、目标群体、政策环境四方面及他们之间的相关作用出发，分析政策执行问题[5]。黄河流域水资源配置是跨区域涉及多行业多层次的社会政策，也受到政策系统内外各因素的影响这与史密斯模型高度贴合，需要多领域的精准政策、跨部门执行机关相互协调、区域各行业企业配合及良好的执行环境这四要素共同实施，助力流域高质量发展。

2. 黄河流域高质量发展政策执行困境

2.1 理想化政策：内容规定系统性不足

从理想化政策角度而言，流域水资源可持续发展需要许多行业与区域的配套政策进行支持与配合，但目前政策仍处于探索阶段，存在以国家宏观控制和目标导向为主，相关配套政策支持不足，政策设计的系统性设计欠缺等问题。各区域分配水量多以历史用水量和流域水文条件作为分配依据，而与国家或省域系统性发展规划的结合不紧密，多元化需求（如农业灌溉、工业用水、生态需水等）与其他重大国家战略未能实现科学、系统的平衡和统筹。如《“十四五”现代能源体系规划》中指出，推动黄河流域和新疆等资源富集区煤炭、油气绿色开采或清洁高效利用，合理控制黄河流域煤炭开发强度与规模。[6]但现有水资源分配政策并未对能源用水制定更为细致、即时的流域能源用水细则，使得在执行过程中缺乏有效的技术指导和实践支持，使得在实际执行过程中，政策执行机构难以进行有效的协同合作，形成合力。

2.2 执行机关：监管受限于资源和能力

黄河流域水资源配置政策的实施是由水利部黄河水利委员会和各地区水利部门共同完成的，水资源的管理需要大量的资金等资源支撑，涉及到水利设施的建设、维护、调度、监督等多个方面。但在实际执行和监管中，由于资源和能力不足，部分执行机关难以对分散的小型取水进行实时量化监管。例如，黄河流域以河套平原为主的一系列灌区为国家粮食安全提供了重要保障，素有 “塞上江南 ”之称，但由于气候干旱、降水量少，农业发展主要依靠灌溉。农业用水占黄河流域总用水量的 60% 以上，是最重要的用水单位。但由于农业取水点分散，部分地区水利设施和监测设备建设不足，监管部门往往无法做到全过程跟踪，难以及时发现非法取水、超定额用水等问题。此类难以实时监管的小规模取水不仅增加了水资源管理的难度，也影响了水资源优化配置政策的效果。在实践中，需要加强技术支持，推动管理机制创新，提高执行部门的能力，确保水资源优化配置政策能够顺利实施。

2.3目标群体：需水要求的迫切性

在实施黄河流域水资源优化配置政策时，多类型目标群体普遍的的强用水需求是影响政策执行有效性的重要因素。一方面，水资源配置涉及不同的社会群体，包括农业、工业、生活、生态等不同用水部门，还需要协调好黄河水沙关系[7]，维持河道内生态平衡。黄河流域内部分灌区高度依赖灌溉，同时煤炭和钢铁等已知高需水行业在该地区的经济发展中发挥着至关重要的作用。因此，水资源的分配必须充分考虑各目标群体的竞争需求。另一方面，目标群体对水资源管理的认可度和参与性直接影响到政策的有效实施。目前黄河流域水管理主要依赖于执政机关的硬性要求，一些农民、企业甚至地方政府并没有充分认识到水保护的科学性和必要性，因此很难充分理解和支持水资源配置政策的有效实施。

2.4政策环境：自然环境约束显著

公共政策的执行效果会受到政策环境的影响，黄河流域水资源配置政策施行过程中，最大的约束是自然环境的限制。黄河流域水资源天然禀赋较差，大部分地处干旱半干旱地区，降水少蒸发大，且具有年际变化大、年内分配集中、空间分布不均等特征。在水资源短缺的同时，黄河流域的产业发展、城镇生活用水又普遍存在水资源的低效利用以及浪费现象，从而加剧了流域水资源的短缺[8]。地理环境差异和水资源可用性变化导致政策在不同地区的执行效果可能存在较大偏差。

3. 促进黄河流域水资源配置优化的政策建议

3.1 完善政策设计，增强政策的科学性系统性

促进黄河流域水资源的优化配置，保障流域用水安全，必须首先完善政策设计，加强政策的科学性和系统性，以适应黄河流域不同地区水文条件和经济社会发展需要。首先，上下位政策应保持一致性，基于《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》和“八七分水方案”，各地应根据实际情况总结工作经验，制定具体的指导措施。政策设计中应充分结合地区社会经济发展规划，基于黄河流域重要能源和粮食基地的特征，与国家粮食安全政策及能源绿色低碳发展政策有机结合，对高耗水产业及水资源利用率低的单位设置具体详细的指标，并且根据国家规划及时更新，保障政策要求的具体可落地。此外，应充分利用黄河流域水权交易平台，出台统一的交易规定，打通区域壁垒，拓宽水权跨省交易渠道，推动水权交易市场化，并完善交易利益相关者的补偿机制。

3.2 提升执行机关能力，加强监管水平

推进黄河流域水资源配置优化，必须提升行政机关的能力，加强监管水平。实践中，首先应在水文基础设施建设、技术设备更新等方面加大投入，将遥感监测、大数据分析和智能决策支持系统等手段融入到政策执行和监管的全流程中，规范水资源数据的采集、分析能力，实现水资源开发利用的实时监控，从而为执行机关提供必要的资金和技术支持。同时，应全面提升执行人员的综合素质，选拔具备水文管理相关知识背景的专业人才，并定期组织培训，提高执行人员对国家政策和所在地区用水社会经济环境和用水情况的了解。在此基础上，政策执行中还需建立完善的信息共享和协同工作机制，打破政策制定部门、执行部门之间的“信息孤岛”，确保水资源管理信息能够及时、准确地传递和反馈。

3.3 激发目标群体参与意识，扩大政策认同感

用水单位是水资源分配政策最直接的目标群体，因此增强其参与意识，扩大政策认同感，从源头上实现水资源节约集约利用是黄河流域水资源可持续发展的重要基础。在政策实施过程中，可通过各种方式加强目标人群对政策的理解与支持，让其充分意识到流域水资源紧张状况及各用水单位间的用水冲突。从形式上看，可采取专题讲座、网络短视频平台宣传等多种方式，加强对水资源的保护与合理利用的宣传，让节水意识深入每个人心中。在执行中建立适当的激励机制，对主动响应节约用水的单位和个人给予鼓励，对生产工艺改进和发展绿色节水型农业和工业的主体予以奖励，在激发目标群体参与意识，增强政策认同度的同时推动流域产业绿色低碳转型。

3.4 优化政策执行的自然环境，保障用水安全

保证黄河流域水资源优化配置的顺利实施，需要在复杂的自然地理环境约束下，优化自然环境，保障用水安全。在流域气候变暖、未来可用水资源总量减少的背景下，贯彻落实“四水四定”政策，农业部门大力发展滴灌、微喷灌等节水灌溉新技术，以减少水资源浪费。在水、沙的关系上，应加大水土保持力度，对土壤进行科学的治理，以减少水土流失、减少土地退化，提高水源涵养能力。从水质安全角度看，一方面要加强水源地保护管理，严控水源，保证水源的洁净与可持续；另一方面，通过开发城市污水资源化与资源化技术，提高水资源的利用率，进一步缓解水资源供求矛盾。

4. 结语

黄河流域水资源优化配置对促进区域可持续发展，保障生态安全，促进社会经济健康发展具有重要意义。推进黄河流域水资源优化配置，实现可持续发展既是当前所需，更是长远发展之要，流域水资源分配政策的有效实施有赖于理想化政策、执行机关、目标群体、政策环境四方面的支持。本文在基于史密斯的政策分析模式进行深度剖析的基础上，梳理了目前黄河流域水资源配置政策制定和实施过程中所面临的困境，并提出了完善政策设计、提升行政能力、激发目标群体参与意识、优化自然环境等建议。

参考文献：

[1]习近平. 在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话[J]. 中国水利， 2019（20）： 1-3.

[2]中共中央国务院印发 黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要[J]. 中国水利， 2021（21）： 3-16.

[3]杨瑛娟， 贺宇倩. 黄河流域经济高质量发展空间差异、影响因素及调控对策[J]. 湖北农业科学， 2024， 63（10）： 226-233.

[4]王煜， 彭少明， 武见， 等. 黄河“八七”分水方案实施30 a回顾与展望[J]. 人民黄河， 2019， 41（9）： 6-13， 19.

[5]SMITH T B. The policy implementation process[J]. Policy Sciences， 1973， 4（2）： 197-209.

[6]国家发展改革委. “十四五”现代能源体系规划[EB/OL]. （2022-01-29）[2025-02-03]. http：//zfxxgk.nea.gov.cn/2022-01/29/c_1310524241.htm.

[7]左超， 常兴， 辛朋磊， 等. 黄河上中下游水沙变化特征及其驱动因素对比分析[J/OL]. 中国农村水利水电， 2025[2025-02-06]. https：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？dbcode=CAPJ&dbname=CAPJLAST&filename=ZNSD20250110007.

[8]于磊， 郭佳航， 王慧丽. 区域水资源-能源-粮食耦合系统和谐评价[J]. 南水北调与水利科技（中英文）， 2021， 19（3）： 437-445.

作者简介：

凌晓（1998.5-），女，汉族，山东烟台，硕士研究生，研究方向：黄河流域水资源管理。