摘要：香港自古以来就是中国的固有领土，中国政府恢复对香港行使主权，提出“一国两制”的制度，有力的保障了特别行政区制度的运行。香港特别行政区的宪法地位集中体现在宪法与基本法的文本之中，从国家结构形式来看，香港特别行政区作为一种特殊的地方制度；从授权机理来看，香港特别行政区的高度自治权的自治范围是来源于全国人民代表大会的授权。

关键词：宪法地位；特别行政区；单一制；授权：法教义学

宪法是国家的根本法，是国家统一在法律上的表现形式，是国家统一的政治象征。一个统一的国家必然拥有一部统一的宪法，即所谓“一个国家，一部宪法，一种命运”。[1]那么，在一国宪法秩序内实行两种不同的制度，如何规范两种制度的运行，就需要从作为一国根本大法的宪法视角中去厘清中央与特别行政区的关系，宪法与基本法的关系，香港自治权的自治范围等。

本文拟采用法教义学的方法从三个层面来论述香港特别行政区的宪法地位：即从国家结构形式来看，香港特别行政区只能作为一种特殊的地方制度而存在，从法律属性层面来看，宪法与基本法共同构成了特别行政区的宪制性基础；从授权机理来看，香港的高度自治权的自治范围是来源于全国人大的授权。

一、香港特别行政区作为“地方”的宪制规范

当代国家的形式主要分为单一国（unitary state）和联邦国（federal state）。单一国是政治权力集中的国家。在全部国家领域内，只有一个决定中心，一个中央政府体系。地方区域享有决定的权力，但是地方区域的组织和权力范围，由中央政府决定。中央政府根据需要可以取消和改变地方区域的权力。[2]

我国宪法虽没有明文规定我国为单一制国家，但是单一制的国家结构形式在宪法文本与现实政府的组织运行之中却始终贯彻着这一原则。因此，单一制是中国的国家结构形式无疑，香港特别行政区作为一种特殊的地方制度，是我国国家结构形式的重大发展，但其也应纳入单一制框架下予以讨论。

（一）宪法文本中的地方制度

在现行宪法文本中，《宪法》第30条以及第31条规定中华人民共和国行政区域的划分及特别行政区的设定。国家结构形式一般可分为二种类型：一是指单一制情形下普通的国家结构单位。普通的国家结构的单位是一个国家行政区域体系的主体，直接依据宪法或法律行使职权。在一般情况下，国家的法律和政策对普通国家结构单位都是完全适用的，没有变通执行或停止执行的权力。二是指特殊的地方制度即我国的民族区域自治制度和特别行政区制度。此种特殊的地方制度相对于普通的国家结构单位形式来说，其权限往往要比普通国家结构单位要大，对国家制定的法律和政策有变通执行和不予执行的权力。[3]

从普通的国家结构形式及职权看，宪法第3条规定中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则；第89条第4项规定国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，我国地方政府的职权与事权均由中央政府来予以规定。换言之，地方的权力来自于中央的授权，其须遵守中央的命令和法律，我国的省、直辖市属于此列。

从特殊的国家结构形式来看，由于我国是统一的多民族国家，民族区域自治是我们地方治理不同于一般省、直辖市治理的另一种类型。宪法第4条规定各民族自治地方都是我国不可分离的部分；第115条规定“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。可以看出民族区域自治的地方亦是单一制下的地方政府，其权力亦来源于中央政府。

香港特别行政区是依据宪法第31条：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。香港特别行政区是一种全新的地方行政区域，与我国原有的地方行政区域—无论是省、直辖市或民族自治地方—和经济特区有明显的不同：一方面是特别行政区的自治权远远超越其他一级地方政权和经济特区，另一方面是特别行政区保留原有的资本主义制度、社会制度、法律和生活方式，实行港人治港。[4]

（二）香港特别行政区作为地方的基本法规范

香港特别行政区作为地方行政区域主要体现在以下三个方面：第一、基本法序言规定在对香港恢复行使主权时，设立香港特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。这在坚持“一国”的前提下，确立香港特别行政区的地位。换而言之，特别行政区不是独立或半独立的政治实体，它是中央国家机关设立的地方行政区域，直辖于中央人民政府，是我国地方政治制度的有机组成部分。第二、香港基本法在中央和香港特别行政区的关系中明确规定：“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央政府。中央人民政府负责管理与香港有关的外交事务、负责香港特区的防务。香港特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。从这些规范表述中可以看出，在香港问题上中华人民共和国对内的最高权以及对外的独立权。第三、在某些权力的行使过程中，中央具有最后的决定权。例如，第158条规定，基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。[5]从以上文本表述看，在中国单一制国家结构下，香港是中国的地方行政区域，香港特别行政区的机关与中央机关相对应，基本法必须明确厘清这一“中央与地方”的关系。[6]

总之，从宪法与基本法文本对香港特别行政区的界定，以及从国家结构形式来看，香港特别行政区是单一制国家下的地方行政区域。尽管其享有的权限较大，根据国内学者的论断称甚至超过联邦体制下州的权限。但是如韩大元教授所说，其仍充分体现着作为一个统一的单一制国家的国家意志。[7]

二、香港特别行政区基本法的宪制地位

香港宪制的建立与发展并非仅仅以香港基本法为基础，而是建立在中华人民共和国宪法的基础和背景之上的。中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法构成了香港宪制的共同基础。[8]2014年6月，国务院新闻办发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书指出，“宪法与基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法作为国家的根本法，在包括香港特别行政区在内的中华人民共和国领土范围内具有最高法律地位和最高法律效力。[9]2017年7月，习近平主席在庆祝香港回归祖国二十周年大会上的讲话中明确指出“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变”，并强调“中华人民共和国宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。”[10]宪制基础这一命题丰富了一国两制的内涵，突出了宪法在一个主权国家中的根本宪制地位，也显示出香港特别行政区基本法的特殊宪法性法律性质，即基本法是特别行政区宪制秩序的基础。

（一）基本法的“宪制”规范内涵

我国理论界原来没有“宪制性法律”的特定概念，长期以来较多使用“宪法性法律”。宪法性法律是就部门法意义上的宪法而言的，是指有关调整宪法关系内容的法律，并具有一般法律效力而不是具有高于法律的效力。[11]然而特别行政区的基本法与一般性的宪法性法律不仅在起草程序上不同，在法律规范与功能上也有很大分别，故提出宪制性法律以区别之。

从起草程序层面来看，“基本法”的起草程序也具有明显的独创性。它是法律效力低于宪法的基本法律，但起草却有些类似宪法。为了起草“基本法”专门成立了一个起草委员会，起草委员会向全国人大负责，在全国人大闭会期间，向全国人大常委会负责。[12]这体现出国家对香港基本法的重视程度，并且在起草过程中也广泛听取了大陆与香港各界人士的意见。从文本规范层面看，香港特别行政区基本法的结构有些像宪法，它包括序言、总则、居民的基本权利和义务、政治体制、经济、文化和教育等章、节，这些大都是宪法的结构内容。澳门特别行政区基本法的结构与香港特别行政区基本法的结构也大体相似，说明一个特别行政区基本法的结构都有这些内容，这一特点在其他基本法律中是不存在的。[13]从功能意义上来讲，基本法在香港特别行政区起着统领作用，它在确立中央与特别行政区关系上、规定特别行政区的政策，依据基本法创制法律，这些都凸显出基本法的法律属性与我们通常意义上的宪法性法律有很大不同。而由于基本法具有的以上特点，不少人又将基本法称为小宪法，这是极为错误的观念。因为香港“是一个地方行政区域，不是一个国家，就不能说它有宪法，也不能说它有一部小宪法。[14]

针对基本法的性质学界有较多的讨论，大致有“《基本法》是宪法”或者“《基本法》是小宪法”说、“《基本法》是《宪法》的特别法”说、“《基本法》是基本法律”说、“《基本法》是宪法性法律”说和“《基本法》是宪制性法律”说。

学界较多人认可的观点是“《基本法》是宪制性法律”。这一观点在效力位阶层面，强调《基本法》是位于《宪法》之下的宪法性法律，既否定了“《基本法》是宪法”或“基本法是小宪法”的观点，也肯定了《基本法》在特别行政区法律体系中的宪制地位和最高效力，有效调和了“《基本法》是宪法或小宪法”和《基本法》是基本法律”这两种观点之间的冲突，弥补了它们各自的不足。基本法应是宪制性法律已成为多数的共识。而王禹教授在我国现有的法律体系下，对宪制性法律与宪法性法律做了进一步区分，得出在特别行政区，香港基本法、澳门基本法是一部宪制性法律；就全国范围内而言，则是我国的宪法性法律。[15]综上，香港特别行政区基本法具有宪制性法律属性，在香港特别行政区这一地方行政区域，它与宪法共同构成了香港特别行政区的宪制基础。

（二）宪法是香港特别行政区的根本宪制基础

香港特别行政区基本法第1条规定：香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分。此种规定是“一国两制”方针中的“一国”的主要内容，充分说明“一国”是“一国两制”的首要内容，在“一国两制”中，“一国”是“两制”的前提。这也预示着中华人共和国对特别行政区拥有主权，特别行政区自身不能拥有主权。

从宪法的地位来看，宪法是国家的根本大法，是凯尔森法律规范体系中的“基础规范”[16]具有最高的法律效力，是基本法的立法依据。在香港回归以前，香港的最高“基础规范”是英国的法统，其法律的表现形式就是《英皇制诰》和《皇室训令》，回归后香港的“基础规范”就是中国宪法，其法律表现形式就是中国全国人大为香港制定的《香港特别行政区基本法》。[17]

宪法是确立特别行政区制度的根本法律依据，是“一国两制”思想的宪法确认。特别行政区制度是根据《宪法》第62条第13款授权全国人大决定特别行政区的设立及其所实行的制度。这一规定是从宪法第31条引申而来的，后者是宪法对实行“一国两制”，设立特别行政区，以及特别行政区所实行制度的原则性规定。[18]根据宪法第31条的规定，设立香港特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。国家对香港的基本方针政策，已由中国政府在中英联合声明中予以阐述。这些规范的表述是“一国两制”思想在宪法与基本法文本中的具体表现，宪法在香港特别行政区制度运行中起着根本性的地位作用。正如习近平主席在庆祝香港回归祖国的20周年大会上所讲：“宪法是国家的根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。”[19]无论是从国家结构形式还是制定的法律依据上，香港特别行政区的建构均是以宪法这一根本大法为前提，在充分发挥“两制”的基础上发展起来的。

（三）香港特别行政区的基本法律基石是基本法

根据基本法第18条，在特区适用的法律首先是“本法”。《基本法》规定了特别行政区政治、经济、文化制度，居民的权利和义务、中央和特别行政区的关系等重大问题，是特别行政区行政、立法、司法的基础，也是中央和特别行政区都必须遵守的宪制性法律。香港回归后，《基本法》取代了原有的港英的宪制文件，开始在特区实施。[20]

基本法的宪制性法律属性在上文已有论述，其构成香港特别行政区的基本宪制基础主要有基于两个方面。一是基本法在香港特别行政区具有凌驾地位，是香港日常状态下的立法依据和基础，其具有基本法的地位。之所以要采用基本法的名称，鲁平曾指出，这主要是参照了德国基本法的做法，就是既不能叫宪法，又要起到宪制的作用，将宪法第三十一条关于“一国两制”的构想全面具体地用专门法律的形式规定下来。[21]二是基于宪法的地位而言，香港和澳门并不是基于基本法而产生，而是基于国家宪法产生的。宪法是国家的根本法，也是特别行政区的根本法。在理解和落实基本法的时候，必须将中国宪法的根本地位考虑在内；应从中国宪法虽体现的宪法理念、原则和精神来理解和落实基本法。中国宪法不是特别行政区的“外国法”，而是“基本法的高级法背景”。[22]

综上，从法律属性层面看，香港特别行政区的宪制性基石是宪法与基本法。但是就香港特别行政区的宪法地位而言，基本法的宪制地位处于宪法之下。就范围而言，只有在特别行政区内部，宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础；在全国范围内，只有宪法是我国的宪制基础。[23]

三、香港特别行政区的高度自治权

在我国的宪制背景下，特别行政区拥有高度而广泛的自治权。但是此种高度自治是建立在单一制的国家原则之上，而单一制国家的各个组成部分的权力则是中央授予的，所以我国的各个组成部分的权力也是由中央授予的，香港特别行政区是我国单一制下享有高度自治权的、直辖于中央人民政府的地方行政区域。从国家权力的来源上说，特别行政区的自治并没有改变我国国家权力直接来源于人民的事实。特别行政区是中央政府产生之后通过基本法建立起来的，不可能改变我国单一制国家的授权逻辑，即先有中央后有地方的单一制国家权力来源的发生学逻辑。[24]

（一）香港基本法的“授权性”规范

香港基本法的制定是以中华人民共和国对香港和澳门恢复行使主权为背景的，故而在基本法中格外突出强调国家主权和国家意识以外，也十分强调基本法的授权性质。“授权”一词在基本法总则、中央和香港特别行政区的关系、政治体制、经济、对外事务、本法的解释和修改章节中均有出现。对整部基本法的条文进行梳理，“授权”一词出现13次，在第一章1次，第二章1次，第四章3次，第五章4次，第七章3次，第八章1次。

根据授权的性质可以将授权区分为三大类：第一类是一般性授权。一般性授权的特征是特别行政区可直接行使相关权力，无须中央政府在具体事务中作出进一步授权。[25]基本法第16条、17条、19条分别规定香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。第151条规定，香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义，单独地同世界各国、各地区、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。这些条文都体现了一般授权的特征。

第二类是具体授权，如基本法第96条规定，在中央人民政府协助或授权下，香港特别行政区政府可与外国就司法互助关系作出适当安排，还有第125条、133条、134条等都体现了原则规定特区可以行使某一方面的权力，同时规定在行使有关权力还需得到中央的具体授权。[26]

第三种类型在基本法文本表述中并没有使用“授权”表述，而是在第20条规定香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。在基本法实施前后均有在1996年5月15日全国人大常委会通过的《关于中华人民国籍法在香港特别行政区实施的几个问题的解释》规定，全国人大常委会授权香港特别行政区政府指定入境事务处处理有关国籍申请事宜。1997年6月国务院发布《关于授权香港特别行政区政府接收香港政府资产的决定》，授权香港特别行政区政府自1997年7月1日起接收和负责审核原香港政府的全部资产和债务，并自主进行管理。基本法实施之后，中央机关授予特别行政区的其他权力。上述类型授权均可归为基本法第20条规定的“授予其他权力之中”。[27]

综上，通过对香港基本法授权条文的规范分析，香港特别行政区虽然享有高度的自治权，但其自治的内容却是在授权的范围之内，并不存在所谓的“剩余权力”。对香港高度自治权的理解既要立足于基本法文本，也要站在宪法所体现的原则及规定下去探究自治权的深层内涵。

（二）授权性规范下的高度自治权

通过上述对基本法文本“授权”性质的分析，从授权的主体及其授权的事项来看，可以分为二类：第一，单一制下中央向地方的授权，也可称之为主权意义上的授权；第二，宪法与法律等规范性文件的授权，即宪法与法律的授权，根据此种授权方式又可分为一般授权与具体授权的划分。但是，无论是单一制下的授权还是宪法和法律规范性文件的授权都是立足于主权对内的最高性、对外的独立性这一立场，而香港特别行政区享有的高度自治权也是在主权意义上的授权规范下展开的。

宪法第31条以根本大法的形式确定授权的来源，体现了高度自治权的合法性与正当性。香港特别行政区的高度自治权，来自于香港基本法的制订和成立香港特别行政区的主体是全国人民代表大会。香港基本法的制定权属于全国人大，通过制定一部基本法，把“一国两制”的方针政策法律化、制度化；并规定了在香港特别行政区实行的制度。通过制定基本法恢复对香港实行主权，这是国家主权的一种表达，制定基本法是国家主权的行为。[28]

综上，香港特别行政区的高度自治并不是完全自治，它是在授权性基础上享有高度自治权的行政特区，其自治范围和自治限度都来自全国人大和中央政府的授权。《宪法》作为全国人民意志的体现，国家主权最基本的表现形式，以根本大法的地位确定了自治权的法律依据，这也是“一国两制”法治精神的体现。

四、结语

“一国两制”是维护国家统一与香港繁荣稳定的基本方针，香港特别行政区在遵循基本法规定的同时，也应要积极维护宪法在香港特别行政区的地位。从宪法所确立的国家结构形式来看，香港特别行政区作为一种特殊的地方制度，从法律属性来看，宪法与基本法共同构成了特别行政区的宪制性基础；从授权机理来看，香港特别行政区的高度自治权的自治范围是来源于全国人民代表大会的授权，并得到了根本大法的确认。宪法在香港特别行政区起着根本大法的地位是毋庸置疑的，然而宪法的权威需要香港特别行政区的人民与大陆的人民一起去尊重与维护，才有利于保障香港地区长治久安，保障“一国两制”方针坚定不移地贯彻实施。

参考文献：

[1]美国政治家Daniel Webster 在纽约1837年3月15日的演讲。

[2]王名扬：《比较行政法》，北京大学出版社2016年版，第309页。

[3]参见王禹：《“一国两制”宪法精神研究》，广东人民出版社2008年版，第48～49页。

[4]参见陈弘毅：《一国两制下香港的法治探索》，中华书局（香港）有限公司2010年版，第13页。

[5]程洁：“中央管治权与特区高度自治—以基本法规定的授权关系为框架”，载《法学》2007年第8期。

[6]韩大元：“论香港基本法上“国家”的规范内涵”，载《中外法学》2020年第1期。

[7]同上

[8]韩大元：“中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法共同构成香港宪制的基础”，载全国人大常委会香港基本法委员会办公室编：《纪念香港基本法实施十周年文集》，中国民主法制出版社2007年版，第77页。

[9]国务院新闻办：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》，人民出版社2014年版，第32页。

[10]习近平在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话。2007-07-01[2020-12-13]http：//www.xinhuanet.com/2017-07/01/c_1121247124.htm

[11]马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社2011版，第29页。

[12]参见《香港问题文件选辑》，人民出版社1985年版，第34～41页。

[13]肖蔚云：《论香港基本法》，北京大学出版社2003年版，第62页。

[14]同上。

[15]参见王禹：《论宪法在特别行政区的适用》，三联出版（澳门）有限公司2019版，第38～39页。

[16]所谓“基础规范”是指法律秩序的规范从这一秩序的基础规范中得来，证明特殊规范已根据基础规范而创立。换言之，其具有最高效力并且是能够产生其它法律规范的规范。参见[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2019年版，第180～181页。

[17]王振民：“论港澳回归后新宪法秩序的确立”载《港澳研究》2013年第1期。

[18]参见焦洪昌、姚国建：《港澳基本法概论》，中国政法大学出版社2009年版，第21页。

[19]同12。

[20] 参见 王振民：“论港澳回归后新宪法秩序的确立”载《港澳研究》2013年第1期。

[21]香港文汇出版社编印：《基本法的诞生》，香港文汇出版社有限公司，1990年4月，第116页。

[22]王振民：《“一国两制”与基本法二十年回顾与展望》，江苏人民出版社2017年版，第113页。

[23]王禹：《论宪法在特别行政区的适用》，三联出版（澳门）有限公司2019版，第52页。

[24]杜承铭：“论特别行政区的授权性地方自治性质及其授权机理”，载《暨南学报（哲学社会科学版）》，2015年第6期。

[25]郭天武、陈雪珍：“论中央授权与香港特别行政区高度自治”，载《港澳研究》2010年第2期。

[26]参见程洁：“中央与特区高度自治—以基本法规定的授权关系为框架”，载《法学》2007年第8期。

[27]杜承铭：“论特别行政区的授权性地方自治性质及其授权机理”，载《暨南学报（哲学社会科学版）》，2015年第6期。

[28]参见王振民、梁美芬《香港基本法的起草、理论与实践》，浙江大学出版社2018版，第11页。

作者简介：

宋晓慧（1999.7-），女，汉族，籍贯省市：河北省石家庄市，武汉大学（法律（法学）专业，2022级硕士研究生）研究方向：宪法学与行政法学方向。