摘要： 随着我国社会经济水平的持续提升，社会内部结构也随之出现一系列变化，由政府负责的行政协议案件规模不断加大。但实践中行政协议案例的定性工作具有显著的多元性特征，这种范围界定较为模糊的现象导致审理问题比较严峻，各地法院的审批结果也表现出明显差异性。所以，逐步完善行政协议范围及审理规则势在必行。

关键词：行政协议;审理规则;法律;判决方式

我国的行政协议制度起步时间较晚，相配套的法律规范还不够成熟，尽管西方发达国家的行政协议制度比较完善，但由于实际国情存在差异，因而我国只能学习与借鉴其他国家在行政协议方面的成功经验，而不能完全照抄或照搬。目前，我国学术领域中针对行政协议的多重问题并无统一定论，但在司法实践中却面临着行政协议案件迅猛增加的态势，这就使得行政协议范围及审理规则厘定十分必要。

一、行政协议的科学要义

（一）行政协议的概念

协议，又名合同，通常在私法领域中被广泛应用，指的是由当事人双方协商、妥协、谈判而制定的一种契约，主要内容为双方的权利与义务，当然也涉及违约责任。从习惯视角来讲，不同场合会采用不同称谓，如离婚协议、民事合同等。而行政法属于公法领域，在行政中应用协议，是公法对私法应用的一种社会治理方式。在行政协议解释中采用“协议”一词，其目的可能是为了与民事诉讼中常用的“合同”一词进行区分。2019年颁发的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“行政协议解释”），对行政协议作出了定义：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议解释第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”同时，该规定指出行政协议包括主体要素、目的要素、内容要素与意思要素四个要素，明确了行政协议与民事合同这两者之间的区别。

（二）行政协议的类别

其一，行政机关的社会公共服务活动。比如，国土资源局签订的资源鼓励协议与土地征收补偿协议，国家环保部门与排污企业签订的有关环境治理协议，物价管理部门签订的价格监控协议。其二，政府与资源、基础设施供应商签订的有关协议。目前，我国的水、电、热等日常资源供应仍归属民事行为范畴，由民商法负责调解，但在国家政府职能不断转变的条件下，公共服务日趋成为行政机关行使权力的常见形态，且行政管理行为日渐被服务行为所取代，因而将行政机关的公共服务行为划归行政协议管辖范围是大势所趋。其三，政府充当私法主体而签订的行政协议。此类协议因在法律关系中没有牵涉到公权力主体，故此被划分为民事法律关系。对上述三种行政协议类别的认定我国学界还存在较大争议，当前我国行政救济协议类型尚不存在具体法律规制，大部分学者认为不能将大量使用民事合同解决的相关问题划归到行政救济范围内，一旦将公共行为过多地提升至行政协议范畴，则易于引发公法遁入私法问题，造成过于强调公权力，而忽略社会公平与正义。

（三）行政协议的价值

第一，维护公益。从公私合作视角来看，行政协议的最终目的是借助私主体经营为广大民众提供便利，旨在为公众提供服务。因此，将行政协议案件合理纳入到行政诉讼范围内，可以在审判过程中更好实现行政机关与行政相对人利益的平衡，同时兼顾公共利益与国家利益。第二，保护行政相对人的合法权利。新型行政管理模式下的行政协议可以直接体现出行政相对人的合法利益诉求，依托协商方式把行政相对人的意愿有效融入到行政行为中，彰显出了行政协议对行政相对人合理权利的保护目的。[1]行政协议需要双方充分沟通与合作，强化了行政相对人的主体感和参与感，能够有效降低对抗与冲突，有助于公共管理目标的实现。第三，监督行政机关。目前，我国仲裁机构通常不对行政纠纷进行仲裁，行政协议同样也被排除在仲裁受案范围之外。在行政纠纷案件中，当事人往往会将提起行政诉讼作为首选。对于行政机关而言，其选择和行政相对人签订行政协议，本质上属于自由裁量权行为，这一过程与其他行政行为一样均需要接受法律法规的约束。法院在对行政协议案件进行审理时，会严格按照行政诉讼审理程序对行政机关的相关行为进行审查，从而直接对行政机关形成司法监督，可以有效规范行政机关行为，降低腐败。

二、行政协议范围

行政协议解释对行政协议范围进行了列举性规定，即包括土地房屋征收补偿、政府特许经营等协议。通常认为，除了行政协议解释中列举的两大类行政协议之外，还囊括其他种类的行政协议。[2]比如，除了房屋、土地外，其他不动产也属于征收征用补偿问题;征收征用对象不仅包括不动产，而且还涵盖动产与知识产权。按照相关法律规定，除上述行政协议类型以外，还涉及一些典型的或争议性较大的行政协议。例如，国有土地使用权的相关出让合同，国有资产承包的租赁合同、出售合同与经营合同，委托培养等有关教育行政合同，政府的特定采购合同，公共工程合同，矿产资源使用权的相关出让合同，治安处罚担保协议，行政强制执行和解协议等等。除了行政协议所涵盖的协议类型，一些特殊行政协议却不归行政协议管辖范围，具体包括以下几方面内容：

（一）国防与外交层面的相关事务不属于行政协议范围

有关国防问题或外交问题，我国行政协议解释一律不得加以规制，毕竟外交与国防的政治性突出，有专门机关予以负责和管理。与此同时，行政系统内部的行政协议解释管辖范围仅涉及行政机关的相关职权行使，对于政府借助社会组织开展的公共服务协议，截至目前还未纳入到行政协议范畴之内。所以，合同案件审理仍需遵循民事法律关系。

（二）行政机关内部协议不属于行政协议管辖范围

两个以上（包括两个）行政机关为进一步确定职责范围而签订的有关合作协议不属于行政协议范围。这类协议常被称之为区域行政协议，是指部分政府部门或行政机关为满足区域发展所需，而与不同行政区域之间进行的行政指标调节协议，目的是突破制度割裂、缓解权利矛盾等，在此过程中形成的合意性文件不归属行政协议解释管辖范围。[3]这些不在行政协议解释范围内的区域行政协议通常是行政机关上下级之间或相互合作的同级行政机关之间的内部性协议。从实际情况来看，行政行为与司法系统相互独立，因而行政机关的内部合作协议并不归属司法部门的审理内容，这就导致行政机关内部协议不在行政协议管辖范围内。

（三）涉及终局性权利义务关系的行政协议不属于行政协议范围

行政协议中如果带有显著终局性特征的权利义务关系，则不包括在行政协议范围内。此处的终局性是指行政机关的相关决定和法律裁定、裁决以及强制执行等具有同等的法律效力。所以，终局性的权利义务关系不能作为行政诉讼的法律依据，而行政协议中一旦涉及终局性权利义务关系的行政协议则不归属行政协议范围。

（四）行政机关签订的无实质性法律内容但具有前瞻性特征的协议不属于行政协议范围

行政协议中的权利义务关系必须十分明确，如果行政机关签订的协议没有实质性的法律内容，则即便是具有突出的前瞻性特征仍不在行政协议范围之内。[4]这是因为法律诉讼所参照的合同内容必须可以明确双方当事人的权利、义务以及法律责任等，但有时行政机关签订的一些战略性协议并不具备法律层面上的实质性内容，流于展望与规划，故此不能列为法律依据，也无法寻求正当的行政救济，这类合同不拥有行政法方面的权利义务变动。

三、行政协议审理规则

（一）审查范围

从宏观视域来看，行政协议的审查范围包括受案范围与审查内容，但并不局限于此。我国行政协议解释对行政协议案件受案范围进行了明确规定，但其并非对行政协议案件的全部受案范围进行列举，而是规定协议特征相同的均属于行政协议案件，如征收征用补偿协议并不局限于房屋与土地这两大类，同时还涵盖其他动产与不动产的征收征用，甚至还包括征收征用的知识产权，这些案件均是行政诉讼受案范围，且需要依照行政协议案件予以审理。行政相对人作为行政协议案件的原告，在对行政协议案件进行审理的过程中，需要法院对行政机关的具体行为开展审查。[5]一方面，法院要查明行政机关职权是否能够覆盖行政协议签订内容，判断行政协议的实际效力，对行政协议本身的合法性与行政性进行审查。另一方面，法院要围绕行政协议内容开展合意性审查，其中合意性审查与合法性审查自始至终贯穿于行政协议案件的审判。

（二）起诉期限

起诉期限是案件时间方面的规定，主要涉及程序性的相关权利，一旦达到起诉期限上线，则权利人的起诉权就会直接丧失。我国行政协议解释对起诉期限有着明确规定，即公民、法人和其他组织对行政行为的起诉，以非行政当事人知道或者应知道的时间为法定起始时间，如果超出起诉期间则法院可以直接裁定驳回起诉，即非行政当事人的起诉权丧失。[6]行政协议的行政性对其适用起诉期限有着直接的决定性，同时其合意性也决定了行政协议案件适用诉讼时效。例如，我国行政协议解释明确规定提起行政诉讼的公民、法人和其他组织在生效日起的6个月内如果不提起行政诉讼，则行政协议起诉权就会直接失效。但是，行政协议案件的起诉期限并不是单一的，而是根据不同案件类别具有不同的起诉期限，但无论何种行政协议案件如果超出法律规定的起诉期限，则当事人的行政起诉权就会丧失。

（三）法律适用

经修改的行政协议解释并未对行政协议案件的法律适用问题单列篇章予以规定。一般而言，法院对行政协议争议的审查，不但要对其合约性进行审查，而且要对其合法性予以审查。其中，关于合法性的审查需要结合行政法律法规的具体规章依据，或者是否与《合同法》第五十四条款中规定的法定撤销、变更情形相符合。[7]值得注意的是，低层级规范性文件是否可以授权行政机关进行单方面的协议解除或变更，直接关系到合法关系与合约关系，因而需要结合实体法进行研究，因关乎当事人的合法权益，故而从原则上讲超越规章范围的规范性文件不能对当事人的合法权益作出限制性规定。在司法实践过程中，基于行政协议案件中的现有解除或变更等一系列行政行为，也存在不按照约定或不依法履行等一些违约现象。所以，针对行政协议案件审理除了行政法律规范适用之外，围绕民事法律规范是否适用或合同法是否适用等问题还存在不同认识。

（四）举证责任

“谁主张，谁举证”是司法领域中的一项原则性举证制度，但在实际审判过程中结合部分案件的实际情况也存在例外情况。在行政协议解释中，因行政机关属于被告，且同时需要照顾到双方在信息不平衡方面的问题，故而我国行政协议解释确立了举证责任倒置的一种立法规制方式。目前，我国学术领域中还提出了混合举证方式，即行政机关应为自身形式行政优先权的实际行为找寻合法依据，同时非行政机关当事人应从私法层面为自身找寻合法权益被侵害的证明。[8]其中，行政机关的实际举证责任包括行政协议签订时行政机关主体的适格性、行使行政优先权的合法性、行政协议程序缔结的法定性、协议相对人择取的合理性以及行政机关合同行为履行的合法性等均属于举证内容;协议相对人举证责任包括证明原告主体的资格、非行政当事人需要对行政机关的不作为态度进行证明、非行政机关当事人需要对行政机关行使行政优先权的不合理性以及不完全履行行政协议等进行详细证明。

四、结语

综上所述，由于我国行政协议制度还处于探索发展阶段，有关研究还相对较少，行政协议范围及审理规则还不够完善，甚至还存在不少争议点。对此，不断加大我国行政协议范围及审理规则研究力度，紧扣我国发展实际情况，积极借鉴与学习西方发达国家的行政协议制度与成功经验，并创新化地为我所用，最大限度满足我国持续攀升的行政协议案件审理需求，为保护社会公众的合法权益提供坚实的法律保障，确保我国行政协议审判在规范化、高质化、高效化的轨道上运行。

参考文献：

[1]王胜利，郑磊.行政协议纠纷的可复议性及其审理规则[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2019（09）：110-111.

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[3]郭修江.行政协议案件审理规则——对《行政诉讼法》及其适用解释关于行政协议案件规定的理解[J].法律适用，2016（12）：45-46.

[4]郭修江.行政协议案件审理规则——对《行政诉讼法》及其适用解释关于行政协议案件规定的理解[J].法律适用，2016（12）：90-91.

[5]梁凤云.行政协议案件的审理和判决规则[J].国家监察官学院学报，2015（04）：27-28.

[6]申琪.公共事务跨域治理合作——基于区域政府间行政协议的视角[J].法制与社会，2012（09）：89-90.

[7]应松年.把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道[J].法学论坛，2011（05）：9-10.

[8]高秦伟.美国法上的行政协议及其启示——兼与何渊博士商榷[J].现代法学，2010（02）：34-35.