摘要：近年来，越来越多的国有企业采用了全面预算管理模式来提高经营水平，并获得了相应的成效。不过，目前多数企业在运用全面预算价管理模式的过程中，仍面临着若干不足。以战略发展为导向的国有企业其中全面预算管理模式是实现发展战略目标的关键途径，国有企业从诞生走向发展成长的各个阶段，所对应的全面预算管理工作侧重点也不同，因此寻找适宜的发展战略目标和途径非常关键。随着社会主义市场经济的进一步发展和国企改革的持续深入，国有企业必须贯彻并落实创新的发展理念，制定并执行高质量发展策略。国企应该围绕国家总体策略的部署，科学建设全面预算管理系统，有效优化资源配置，巩固市场的竞争优势。通过预算管理科学提出的融资方法，有效评估投资项目效益，并合理掌握资本筹集的方法和节奏，以最大限度减少投资风险。因此，本文将以国有企业战略发展为导向的全面预算管理制度为研究对象，根据国有企业的特征，研究构建比较完善的全面预算管理制度，以期进一步推动国企面预算管理工作的优化与完善。

关键词：战略导向：现代国有企业：全面预算管理模式

企业往往要按照特定的发展策略计划开展经营管理来实现长期发展，但战略规划的完成离不开计划的保障。计划能够支持企业将资本、经营、信息技术、人员相关资源整合，是将企业运营和战略相结合的一个指标和工具。国企在全面预算管理体系的支持下，能够从财务、运营和资本等几个角度完成对企业一段时间内的计划和估算，通过评估、统筹、控制等管理手段集成人员、信息系统和业务，并加以优化分配，还可采用货币方式对企业的所有运营活动反应处理，从而在相关管理体系的辅助下保证预算管理工作的有效进行。

一、全面预算管理相关理论概述

全面预算管控已被许多成功企业以实践证明是优秀管理手段，且融入国有企业管理系统当中。它能使企业计划范围逐步扩大，在企业预算管理体系的基础上更加突出了全员、全过程、全范围管理，是按照战略规划将企业全部经营活动加以整合和量化的企业管理控制方式与软件。企业战略的实现，需要经历战略分析、策略选择和战略执行三个阶段。企业往往为了实现战略目标，必须通过科学评估和分析企业内部环境和企业条件等影响因素，选定合理的企业发展策略，并提出具体的执行规划和战略，使发展策略转变为实施。全面预算管理，能够紧随国家战略目标把业务活动和国家预算管理重点紧密地结合在一起。以战略为引导的全面预算管理，使国家战略规划成为国企预算编制依据，把全面预算管理作为企业战略执行的重要方法。

有些企业还在初创阶段，只有少部分产品投入市场，新产品销量较少，旧产品价格高昂且产能较小，因此企业的经营性现金流入很小，投资主体依赖子企业和债务人的资金，故风险很大。企业能够选择使用资金支持建设起相应的产能和规模，加大产品和技术水平，在有利时间迅速占领市场。成本管理以资金为中心，对投入建设项目的现金流进行计量。由于顾客群扩大，产品销售额节节上升，新竞争对手不断涌现，产品销售生命周期步入新成长时期。此时，企业的战略目标正是利用营销计划夺取企业最大的市场占有率。而营销计划模式则完整地反映了企业争取最大市场占有率的战略目标，它以营销计划为起点，几乎所有资源配置与营销活动均围绕着市场营销工作进行，并根据生产营销预算编制相应的购买、制造、费用开支。由于产品销售市场发展的趋近饱和，虽然销售速度到达了巅峰，但是发现新顾客的需求度在逐步减弱，市场竞争程度也有所减少，产品销售也进入了成长期。在这一发展阶段，企业需要进一步巩固市场占有率，提高产能效益，透过降低投入以争取更高的盈利空间。当企业步入萧条期后，由于生产能力的过剩，竞争对手也逐步淡出了市场，销量产量也出现了下滑，于是企业实施防御策略，以获得最后的稳定资金流。预算管理模式有效控制现款收支平衡，避免企业内部发生流动性风险。但事实上企业经济发展的不同阶段都必须保证现款收付的均衡，因此营运、融资、筹资活动都要以企业现金流管理为基准加以合理计划。企业规模进一步壮大之际，为分散风险，将出现多样化的发展趋势，随着涉及产品种类、行业领域等越来越多，企业架构也日趋复杂，不同部门和产品线都将处在不同的生命周期阶段中。在企业多样化业务的背景下，单纯选择前述计划模式并不实际，为了实现目标收益最大化，企业还可采用收益计划模式，以企业总收益目标为起点，将预算目标划分至各个预算单元，由预算单位按照相应的目标编制计划，并按照总收益目标对其实施业绩考核。

二、确立以企业经济健康发展为主导向的国企全面预算管理体制

（一）体系构建原则

导向性和适应性，建立国企全面预算管理制度时，要从本身的经营管理要求入手，以战略选择和企业运营目标为引导，综合分析发展阶段、行业环境、企业能力等影响因素，提出符合企业经营活动特征的全面计划目标，并选用恰当的全面预算管理手段，以充分体现国企运营管理要点和企业战略意图，并随着发展与变化进行动态化的调节，充分发挥全面预算管理制度的功能。全面性和系统性，以战略为导向的国企全面预算管理系统是一项系统化的经营管理工程，为了实现总体战略目标计划，运用全面预算管理系统整合生产、制造、营销等各种活动，合理配置企业人力、财力、物力资源，使国企所有经营管理活动都统筹为整体计划，把战略理念运用于企业的所有经营管理工作过程中，并进行全过程管理。科学性和真实性，国企经济发展策略的制订必须适应自身内外部自然环境条件和客观影响因素，通过全面开展市场调研，逐步积累客观可靠的基础统计资料，以提升企业基本信息品质。通过科学进行的市场分析和预测，从现实条件入手，逐步形成企业生产结构、产销总量、产品价格、成本费用、总收入和利润分配等的基本经济预算模式。可行性和可控性，合理制定计划的主要目的是有效实施，而战略管理的本质就是需要具体的策略方案具备切实可行性，不可过分激昂，背离企业实际能力或脱离主营业务，这样战略目标难以实现，也不能过分保守，容易导致各种资源耗费，错失市场机遇，甚至造成重大策略错误，从而威胁企业的正常生存和发展。计划工作分解时要坚持可控制原则上，权责目标清晰明确，责任主体与其权责对应，以保证全面的计划工作有序进行，并有效提高计划考核体系有效性^[1]。

（二）构建体系的具体内容

确立全面预算管理工作的组织者组织体制，近年来，对国有企业实施高质量发展理念，形成科学合理、有效的全面预算管理工作组织已经是必然趋势。合理的全面预算管理工作组织者组织一般包括决策机构、工作小组和执行机关。在行政决策机关中，股东大会为最高权利机关，对计划工作有决定权。由理事会提出全部计划工作实施方案，并通过下属的预算管理委员会领导全面开展预算管理工作，经营主管负责计划实施与管理，是全部计划的日常执行决策机构。预算管理机构按照管理职责进行分工各尽其责，通常由国家预算管理工作委员会设置全国预算管理工作机关办事机构，成为全面预算的日常机构，在其积极组织与带领下，国家预算核算机关、监测机构、考核机关等积极发挥相应的管理职能作用，成本机构则为企业成本的负责与履行主体，层次由上至下分为投入中心、收益中心和成本费用管理中心。建立全面预算管理工作的规章制度系统，为做好国有企业的全面合规管理体系建设，保证国家长远发展战略规划的稳定执行，国有企业根据需要建设完善齐全的全面预算规章制度系统，按照预算管理体系，企业在预算编制、实施、考核的各个阶段都必须履行严格规范的管理程序，以最大限度地降低随意化，使全面预算切实地发挥管理效果。建立全面预算管理的资金循环系统，战略管理是一个持续循环的过程，企业可通过战略执行流程的评估，印证原来的策略分析是否正确，以及策略抉择是否正确等。

建立全面成本管理的调控制度，在预算计划实施过程中，随时可能遇到内部各种因素的变动，国有企业为了防止计划目标无法完成或者战略失败，必须在实施过程中形成健全的预算管理调节制度，合理地实施信息反馈，进行监测与优化调节。健全检查监测制度，预算监控要全面涵盖所有预算管控活动，并深入各层责任岗位，逐步建立全方位、系统的预算监控制度，以国家预算管理委员会为最高主体，向下逐层落实监控工作，以及时发现预算的运行偏差。健全信息反馈与管理机制。在计划实施过程中，各预算主体定期对照成本指标总结实施状况，对计划实施偏差剖析发现原因，指出整改措施，生成反馈报表，逐级向更高层次传达。预算反馈制度应和成本监测制度相结合，对未来可能发生的偏差及时警示，管控影响扩大范围。完善成本调整机制，近年来市场经济的高速发展，内外部环境瞬息万变，企业策略选择必须对变化适时作出反应，企业预算管理也须在强调市场一定刚性的同时适应企业策略调整，以把握市场机会，应付风险挑战。建立全面预算管理工作的考核系统，建立科学合理的业绩考核评估系统，是确保计划执行成效的最后一个关键环节，计划考核在全面预算管理工作循环系统中具有承上启下的意义，作为本次循环的结束，对计划实施成果加以总结，同时为下一次循环地开展积累经验、及时纠偏。构建与计划实施相关的绩效评估系统，一方面能指导各个负责主体严格履行计划任务，带动所有层级共同向整个计划目标发展;一方面可通过衡量工作绩效，形成合理的奖励措施，最大限度地调动职工对于计划实施的积极性，使机关和职工的行为与企业战略方针相互统一。

三、国有企业在全面预算管理工作中存在的缺陷

在很多企业的企业层面，全面预算管理早已被上升至企业战略管控高度，而深入到下级单位、中层管理者以及基层人员，却因为全面预算理念了解不足，也未能将它和企业战略管理工作联系在一起，因此难以实现整员的参与。部分国企预算管理工作完全由国家财务机关包揽，部门组织间职责不清，岗位间也未能构建起完善的信息沟通途径和机制，预算单位也不能站在国家战略高度上思考长远目标，严重影响国企的可持续发展。目前，许多国有企业缺乏科学合理的预算管理模式，企业预算编制程序相对凌乱，对怎样编制符合企业阶段性发展目标的计划未能产生战略意识，利用信息化发展手段所获取的经济数据支持也未能得到运用。预算编制方式不科学，成本管控指标细化与分解程度不足，偏向于制订相对松散的计划目标，出现“预算松弛”等问题，使得计划实施没有约束力，随意性大，难以达到成本控制的目的，效益难以提升。大多数国有企业预算管理工作都偏重财务指标，未把战略意义性财务指标作为全面预算管理核心，不利于计划目标与战略目标的有效结合，使得预算管理产生不良现象;企业预算管理的方法很简单，往往只是注重成本费用压减，而漠视了企业在战略发展中对资源的合理需求。预算监管过程机制失灵，对背离业务总体目标的情形反应迟钝，错失战略调整机会;未能形成合理的预算考核制度，奖惩与制约效果均不明确，全面预算监督管理流程无法为企业发展进行合理指引，致使战略目标无法履行甚至失效。

四、完善国有企业全面预算管理的措施

国有企业随着不断发展壮大，目标也会随着社会主义市场经济的变动而调整。在企业计划实施过程中，为了达到企业内部资源配备效益的最大化，要贯彻战略导向原则，让企业全面的预算管理不断的为国家战略目标服务。国有企业建设以战略为导向的预算管理系统时，要把战略分析、战略抉择、战略执行等战略管控理念和建设预算管理系统的各个环节深度融合。明确战略目标的前提下，继续细分企业预算目标，通过对计划决策、管理、监督、考评等内容进行的全面战略管控，逐步形成切实可行的企业预算管理制度，为企业的可持续发展夯实基础。国有企业按照统一法人管理架构，建立健全的预算小组结构制度，企业股东会、董事、预算管控委员会和管理层要认真行使决策职能，从国企总体发展战略层面对预算决策实施有效把控，预算工作机关发挥职能作用，与预算管理、核算、监测、考核部门机构相互配合，彼此控制。预算执行机关认真严格落实目标责任，强化预算指标的战略引导功能，督导各部门严格落实全面预算任务的同时落实战略，提高全面预算管理水平和效益。国有企业通过对预算管理体系的设计与优化，科学合理地分解职权责任，强化成本控制，从而达到良好经营管理的目标。国有企业应切实加强对全部计划系统的信息化建设，信息化的日益发达，国企管理流程中信息传输的有效性和及时性都明显提高，把全部计划系统和企业的信息化建设相结合，可以极大地推动企业管理的提升。国有企业应针对自身管理工作的特殊性，形成健全的绩效奖惩制度。很早之前中央企业预算考核系统全面导入经济增加值指标体系，以促使国有企业有效控制与扩大经济规模，并围绕产业发展趋势，重视企业价值创新与升级，优化战略资源配置，以确保中央企业的预算目标与国家发展战略计划目标保持一致。另外，由于传统的战略计划管控指标体系大多是企业财务指标，从战略管理的视角，以企业财务指标数据为核心的传统预算管理，往往与企业发展战略目标脱钩，必须引入反映战略性因素的非企业财务指标，才能从战略计划中更多地反映出国有企业管理者的发展战略意愿^[2]。

五、结论

随着中国经济由高速度发展向高品质发展的过渡，国际市场竞争也愈加强大，国企必须在资源受限的状况下必须积极寻找最佳的战略机遇。全面预算管理体系作为国企统筹资源的重要工具，可以使企业资源配备发挥最大的效率。因此，必须注重企业战略和全面预算管理体系的融合，形成以战略为引导的国有企业全面预算管理系统，进行资源优化配置，完善内部控制和风险管理，提升经营水平，促进企业的战略目标达成，使企业经营性国有资产保值增加。

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