摘要：中国的边疆一般由陆地边疆和海洋边疆组成，但其内涵包括地理、军事、政治、经济等各个方面，随着国家实力和政治生态环境的改变，边疆的界定也在不断变化。随着我国实力的不断发展，边疆治理也具有举足轻重的战略意义，其在国家治理和国家发展中的地位与作用日益凸显。

关键词：陆地边疆;边疆治理;边疆民族地区

一、引言

中国边幅员辽阔、面积广阔。一般来说，可以分为西南边疆地区、东北边疆地区、西北边疆地区三个区域。我国许多的少数民族都聚居于这些地区。在历史上，由于地处偏僻，远离中央王朝中心，导致这些地区经济文化发展落后。但随着我国国力逐步发展，现代化进程不断推进，这些边疆民族地区发展也搭上了“快车道”，经济、文化、教育等各项事业都有了飞跃式的发展。而在这些地区生活的各民族也对维护国家边疆安全与社会和谐起到了不可忽视的作用。

就目前来说，我国边疆地区发展整体稳定和谐。但也应当清楚的认识到，边疆在国家主权和利益中占有重要地位，并且其地位以及重要性正日益提升。因此，目前我国正努力推动国家治理体系建设和治理能力现代化，提升边疆治理水平、推动边疆治理转型就成为了维护国家自身利益、维护社会稳定和发展、提升综合国力的重中之重，

二、边疆治理问题的历史由来

1、中国边疆的界定

边疆首先有着地理概念。一般来说，我国的边疆分为陆疆和海疆两个部分。陆疆的含义是沿国界内侧有一定宽度的地区，而它需要具备以下两个条件：一有国界线，并与其他国家或地区相接壤，二是本身需要拥有地理环境、历史溯源、文化底蕴等几个方面的底蕴。据由此来判断，当代中国的陆疆省区包括： 黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区、甘肃省、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、广西壮族自治区和云南省。如果考虑到自然、历史、文化诸多方面自身特点的因素，凡是有国境线的边疆的总和是当代中国狭义的边疆地区。

边疆的历史概念也有独特的判定方法。首先，一个民族众多的国家在形成和发展的过程中，有战乱和分裂，但也有着合并和统一，边疆也会随着历史进程逐步确立和固定。所以，面对历史上的边疆问题时，有下面几个关键性要素值得讨论： 首先是与我国边界相连接的省区; 并以此为线索，追溯源头，结合我国历史上的各个封建王朝的实际版图，可以得出综合性的结论。总体来说，当代的中国边疆与历史上的中国边疆有历史的继承性和延续性，但当代中国边疆又不能与古代的边疆简单地画等号，因为中国古代疆域呈现着稳定性与波动性相结合的特点。

2、历史上的边疆治理

中国自从秦朝开始大一统王朝之后，边疆如何划分和治理就已经成为了考验历朝历代统治者的一大问题，在中华文明几千年的历史中，边疆治理的制度、方针和思想随着时间和朝代更迭不断丰富、完善，逐步形成了完整的边疆治理的活动轨迹，并对今天的边疆治理理论产生了深远影响。

但总的来说，在王朝国家时代，边界现象和边界治理实践没有统一的概念体系。其中，王朝边疆有时被“夷狄”“蛮夷”“四夷”“戎狄”等民族概念所指，有时被“化外”“熟番”“生番”等文化概念所指，有时又使用“疆”“边”“边陲”“边地”“海内”“海外”等地理概念指称，“边郡”“属邦”“藩部”“内藩”“外藩”“属部”用于指代行政区域。虽然“边疆”一词偶尔出现在古籍中，但它的使用既不普遍，也不统一。因此，王朝国家没有形成固定的、通用的词语来界定边疆治理活动。在历史文本中，有“制夷”“治夷狄”“事四夷”“御蛮夷”“御戎”“守四夷”“绥远者”“治边”“边政”“理外”“理藩”等多种书写方式。

清末以后，中国开始从王朝国家向民族国家转型，边疆治理的体制、理念、话语和实践开始发生重大调整。特别是随着边疆危机的加剧和主权领土观念的形成，边疆治理开始受到前所未有的重视。在这种形势下，以“西北历史地理”为代表的边疆研究似乎成为一个突出的流派，从而掀起了第一次边疆研究热潮。当时，人们开始意识到，过去强调核心区而忽视边缘区，依靠“风俗统治”和羁縻政策来治理边疆地区的思想，已不能满足时代的需要。羁縻边疆、虚置边疆甚至放弃边疆的传统做法不仅与主权领土制度不相容，而且引发了深刻的边界危机。面对这种情况，以“守中治边”、“守四夷”为核心思想的“治边”字眼逐渐淡出，“保藩固圉”和“海塞并重”等理念逐渐占据主导地位。

民国时期，边疆治理的理论和实践得到进一步发展，其中以“边政”概念的兴起最具代表性。当然，“边政”一词不仅出现在这一时期，而且是古籍和文献中固有的一个词。例如，张瑜在明代写了一本著书《边政考》。但与以往不同的是，民国时期的“边政”概念不仅被赋予了新的含义，而且在新的历史条件下得到了更加严格的界定。当时，有两种方式来界定这一概念的内涵：狭义和广义。边政的狭义概念是“边疆政治”或“边疆行政”的简化，广义的 边政概念，则包括了边疆治理的各个方面。

总而言之，无论中国历史上哪个朝代，他们都面临着边疆问题。统治者还制定了治理边疆的政策，以巩固自己的统治，并实施边疆经济战略和边疆治理。治边方针是实施边疆经济战略和治理边疆的方针和具体措施，治边思想是制定治边方针的重要前提之一。边疆管理政策的正确与否，边疆管理战略与边疆管理的成败，边疆管理思想是否顺应时代潮流，不仅直接影响到每一代人的兴衰，而且对整个多民族统一中国的形成与发展都有着重大影响。

边疆治理的基本任务是守住一条线（边界线），管好一片地（边疆地区），实际上包含着物与人两个要素。可以说，通过治边政策实现边疆经略和边疆治理，是一项针对人和物综合治理的社会系统工程。边疆治理内涵十分丰富，主要者至少有：治边大战略、边疆地区行政体制、中央和地方的管理机构和运作机制、边防（国防）、边疆管理、民族政策、宗教事务管理、文化政策、教育政策、社会整体发展、经济开发、周边外交等等。

三、边疆治理方式的转型

1、陆疆与海疆并重

受古代边疆管理经验的影响，西北陆上边疆管理的重要性一直优于东南沿海边疆管理。例如，拉蒂莫尔的著作《中国的亚洲内陆边疆》中，着重论述了西北内陆边疆的发展历史、区域特征和生产方式，而对东南沿海边疆关注甚少。直到近代内忧外患之时，龚自珍、魏源等人才开始关注和分析东南沿海边疆，为治理东南沿海边疆奠定了基础。

因此，从古至今，西北边疆对中央政府的重要性要优于东南边疆。一方面，西北内陆边疆的地缘政治形势更加复杂;另一方面，考虑到当时的社会发展需要和能力，新疆的发展更为重要。然而，随着现代化进程的加快和中国综合国力的全面提高，我国对东南沿海边疆的发展需求和发展能力日益增强。维护国家海洋边界权益的重要性愈发迫切。所以，保障东南沿海边疆的安全稳定，促进内陆边疆与沿海边疆的协调发展，也应成为新时代的新要求。

2、从一元到多元

从古代到现代，中央王朝一直在边疆治理中发挥着重要作用。如何治理和发展边疆取决于中央政府。官僚和僵化是导致这一时期边疆治理效率低下的重要因素。随着现代化的发展，国家治理强调多维协调和公民参与。在推进边疆治理的过程中，它不仅强调重大制度的建设和实施，而且强调求同存异，即允许多种声音，保持民族特色。因而，边疆治理的方式已经从政府主持的单一治理模式转变为中央政府主导、地方政府协调、社会组织参与的多元化治理模式。从中央治理到地方治理再到人民自治的多维治理体系，对边疆治理实现多元化、科学化起到了积极的推动作用。

3、“族际”向“区域”的转变

边疆地区民族构成复杂，民族问题突出。由于此原因，，新中国成立后，国家对边疆民族地区始终采取“跨民族”治理模式。这种治理模式强调将边疆地区视为“民族地区”，重点解决边疆地区的民族间冲突和矛盾。国家希望通过集中妥善解决族际问题，减少国家在边疆民族地区治理中的障碍，确保边疆民族地区的稳定发展。但是，随着边疆地区发展过程中新问题、新矛盾的凸显，在全面建设小康社会目标的引导下，平衡边疆地区发展状况，促进边疆地区整体协调发展，已成为推动边疆地区发展进程中的新要求。

因此，边疆治理模式逐渐从“族际主义”转向“区域主义”。区域治理模式强调将边疆作为国家领土的边缘区域，重点解决特殊地区的区域问题，将问题纳入区域治理的总体规划。这种发展模式的转变，对于促进边疆地区的稳定与发展具有积极意义，也符合新时期共同发展的时代要求。

四、当代边疆治理面临的挑战

1、边疆治理的艰巨性

边疆治理具有着比地方治理更为复杂的自然客观生态和社会因素。我国有2.28万公里的陆地边境线，与14个国家接壤。沿边的9省（区）国土总面积达587.68万平方公里，占全国陆地总面积的61%。在140个边境县级行政区中，有107个属于民族自治地方;边境地区总人口2300多万，少数民族人口占将近一半，有30多个民族与境外同一民族跨界而居。这种复杂性是地方治理所无法比拟的。

中国边疆治理面临着比地方治理更为复杂多样的自然和社会生态，面临着千差万别的问题。虽然都是边疆地区，但差异也很大。东北边疆、内蒙古边疆、西北边疆、西藏边疆和西南边疆的实际情况存在较大差异。边疆地区发展不平衡不充分问题更加突出。民族团结、地区稳定安全、精准扶贫、边疆扶贫形势不容乐观。边疆地区是民族、边疆、革命老区和贫困地区的叠加地区。此外，自然环境恶劣，基础设施建设滞后，教育文化落后，贫困人口集中，周边国家和地区发展缓慢，使得边疆治理任务更加艰巨。

2、边疆治理资源的匮乏

与地方治理相比，边疆治理面临着治理资源相对不足的问题，已成为制约边疆治理的瓶颈。边疆治理资源是边疆治理过程中必要的主观和客观条件的总和。它们是边疆治理的必要条件。没有一定的资源准备和支持，就无法开展和促进边疆治理。目前，边疆治理面临的资源困境主要表现在以下几个方面：权威资源的缺乏，这是边疆治理的基本前提。权威是在规范行使公共权力的基础上形成的一种权力和威望，使人们发自内心地服从。在边疆治理中，权力是一种特殊而重要的资源。长期以来，我国国家治理资源的配置遵循以权力为基础的“核心-中心-边缘”的结构模式。“当代中国的边疆治理仍然是在这样一个框架下部署和实施的，它从属于并服务于核心地区的治理。在国家治理资源有限的情况下，绝大部分被投入到核心区的治理，边疆治理则把稳定置于至上地位，边疆的建设和发展都要受到稳定的规约”。

边疆治理的体制资源也相对稀缺。截至目前，边疆在一定程度上，仍然存在着制度缺失、僵化、失灵等问题。一些落后的风俗习惯仍然存在。随着边疆地区社会经济文化的发展和对外开放交流的加强，再加上治理能力的缺乏，地方政府的权威资源在一定程度上受到侵蚀，公信力下降。不仅当局资源不足，并且存在流失风险，这已成为制约边疆地区有效治理的重要因素。

缺乏人才资源。边疆治理的主体是人。归根结底，是各种各样的人才。没有人才，就不可能在边疆地区实现善政。边疆管理面临的突出问题之一是缺乏人才资源。

五、结语

随着国力的发展，中国迎来了一个新时代，这也将中国的边疆推向了国际社会。但是，边疆面临着越来越多的威胁，同时也必须面临来自国内外政治生态环境的干扰、影响和制约。边疆民族地区是中国国家领土的重要组成部分，是维护国家安全稳定的特殊地区。边疆民族地区的和谐发展直接关系到国家的长治久安。“中华民族入宪”明确体现了国家全面复兴的坚强意志和依法治国、依法治疆的坚定决心，为边疆民族地区社会治理奠定了坚实的法律基础，为边疆各族人民团结和谐、同心同德、为边疆民族地区的全面发展贡献力量提供法律基础和法治基石。铸牢中华民族共同体意识把边疆各民族成员会集到中华民族认同与国家认同的旗帜下，统一边疆各民族意志与凝聚各民族力量为实现中华民族的伟大复兴而努力奋斗。

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作者简介

赵琛（1993.12—）男，藏族，甘肃甘南人，新疆社会科学院宗教研究院科研人员。

基金项目

本文系新疆社会科学院2021年青年项目：新疆伊斯兰教中国化的历史经验及启示研究（编号21QZJ02）阶段性成果.