摘要：新中国成立之初，通过社会主义改造，土地政策开始从私有私营到公有公营转变，当确立了社会主义公有制后，根据我国《宪法》规定，土地所有权就只能由国家或集体所有。然而随着工业化、城镇化的快速推进征地规模不断扩大，由于历史遗留原因，在土地征收过程中引发土地所有权的归属争议案件开始显现，随着农民土地财产意识的提高，土地所有权权属争议有逐年上升的趋势。

关键词：土地所有权;争议处理

一、土地所有权确定归属的重要性

《慎子》有言：一兔走街，百人追之，贪人具存，人莫之非者，以兔为未定分也。积兔满市，过而不顾，非不欲兔也，分定之后，虽鄙不争。“分”即权属，“定”即“确定”，这也是“定分止争”的出处之一。土地作为人类生产生活的载体，并不随社会主体的流转而流动，因此其除具有自然属性外，还具有社会属性。土地资源的稀缺性与价值性，使得对其使用与保护事关国家利益和公共利益，因此，确定土地所有权的归属，不仅能排除他人的干涉，合理的开发土地资源，更能维护国家稳定。

二、土地所有权争议的处理途径

由于政策调整，边界不清，以及征收程序不规范等原因，土地所有权不可能永远保持清晰，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，土地所有权争议处理属于行政处理前置案件，因此当国有土地所有权与集体土地所有权发生争议时，协商不成，应先由人民政府处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，土地侵权案件、行政区域边界争议案件、土地违法案件、农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议的案件。因此土地权属争议是狭义的争议。

三、已办理权属登记的土地是否属于权属争议的受案范围

根据《中华人民共和国民法典》第二百零九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。同时根据该法第二百二十条规定，不动产登记簿记载的事项错误的，可以更正登记或异议登记。若就此而言，已经办理不动产登记的，已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，只能通过更正登记、异议登记、行政复议、行政诉讼解决，这一逻辑，与国土资源部办公厅60号复函一致。然而往深挖掘我们会发现，根据《不动产登记暂行条例》第十六条规定，能定分止争的不动产权属来源证明，恰恰是不动产登记的材料要件之一，对不动产权属来源的争议，根本不是登记层面的事。这一结论在中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申2009号《行政裁定书》可以体现，“如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。”

根据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。国土资源部办公厅60号复函效力层级显然未达到规章。中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申2009号《行政裁定书》认为《土地权属争议调查处理办法》第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。然而《土地权属争议调查处理办法》2003年颁发，2010年修改，国土资源部办公厅60号复函2007年作出，此前与此后的《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定并无变化。综上，国土资源部办公厅60号复函与中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申2009号《行政裁定书》可以说分别代表了两种观点，各有道理，又各有瑕疵。

我们应该注意到，除了土地，不论是土地权属的归属模式，还是不动产登记都经历了从无到有，从粗糙到完善的过程，土地及其相关联的自然资源往往经历了长久的历史变迁与传承，土地所有权内容的体现离不开时代的烙印，我们不得不承认当年的粗犷，以及集体成员普遍的法律意识淡薄，因此登记只是现象，土地来源才是本质，即使已经办理了不动产登记，只要事涉土地来源，也不能“一刀切”的认为均属于登记错误。

四、土地所有权属法律沿革及争议的证据依靠

中共中央于1946年5月4日发出《关于清算减租及土地问题的指示》，指出要“坚决拥护广大群众这种直接实行土地改革的行动”，“坚决拥护农民一切正当的主张和正义的行动，批准农民获得和正在获得土地”，为实现“耕者有其田”指明了方向。1947年9月中共中央工作委员会通过了《中国土地法大纲》，巩固了耕者有其田并规定，“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收”，“山林、水利、芦苇地、果园、池塘、荒地及其他可分土地，按普通土地的标准分配之。大森林、大水利工程、大矿山、大牧场、大荒地及湖沼等，归政府管理。”1950年6月，《中华人民共和国土地改革法》第十条：规定“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。”第十八条规定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之。其原由私人投资经营者，仍由原经营者按照人民政府颁布之法令继续经营之。”一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》规定，“在生产大队范围内，除了生产队所有的和社员所有的生产资料以外，一切土地，耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国〔1995〕国土籍字第26号）规定，《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。然而现行法又将矿藏、水流、海域、无居民海岛不论范围直接规定为国家所有，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，规定为属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。鉴于土地与自然资源的不可分性，自然资源的所有权归属也等同于土地所有权的归属。

土地政策的调整离不开时代的烙印，人们的土地观念也不可避免的会受到习惯的固化思维影响，因此在解决土地所有权争议时，厘清“占有”与“所有”的关系，绕不开的要“从实际出发，尊重历史，面对现实。”

根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证;（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件;（三）争议双方当事人依法达成的书面协议;（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图;（五）其他有关证明文件。以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国〔1995〕国土籍字第26号）第十八条：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”

根据上述规定，以及国有土地可以不登记的规定，因此当集体与国家土地所有权发生争议时，只要集体土地未取得登记或国有土地已取得登记，几乎就是让集体独自承担推翻的举证责任，这种举证责任，结果往往是以程序结果达到实体结果，谁来证明都无法证明，因此处理土地所有权争议，难的不再于依法依规，难点在于实事求是。

五、土地所有权属争议处理的建议

土地作为集体经济组织的生产资料，是经济组织成员的生存保障，在集体与国家形成所有权争议时不论最终所有权归属，应依法维持现状，保证集体经济组织成员的基本保障，仍应由其继续使用，一旦涉及征收时，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条精神，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，因此对农民长期使用，即使未取得合法权属证明的特殊情况，也应按照国家征用集体土地的有关规定给予适当补偿。