摘要：目前我国安全生产领域案件陷于界定不清、移送困难、衔接受阻等诸多困境，反映出该领域行政执法与刑事司法衔接机制（下称行刑衔接机制）亟待发展与完善。本文将从安全生产领域行刑衔接制度渊源产生阶段（1949年—2000年）、探索发展阶段（2001年—2011年）、建立完善阶段（2012年—至今）三个阶段的历史分析出发，归纳出每一阶段的特点，找出每一阶段的问题，并进行总结反思。旨在通过梳理历史发展脉络，找出现有问题的可能解决办法，建立健全相关法律法规，提高安全生产行刑案件转化率，进一步完善安全生产领域行刑衔接制度，推动法治中国的建设。

关键词：安全生产;行刑衔接;历史沿革

基金项目：本文系中国矿业大学（北京）大学生创新训练项目“安全生产行刑衔接中行政执法证据的使用问题研究”由中央高校基本科研业务费专项资金资助，项目编号：202108010。

经济基础决定上层建筑，近年来，随着我国工业生产和城市建设的不断推进、安全生产事故频发，有关安全生产案件的讨论也越来越多。而实践中存在着的大量不当处理的案件，使深入研究我国安全生产领域行刑衔接机制变得更为迫切和必要。

古语有言，“欲知大道，必先为史”。本文将采用历史分析的方法，按照时间顺序梳理安全生产领域行刑衔接的发展脉络，归纳其发展特点、发展规律、发展趋势、发展问题，并思考解决方法。

我国安全生产领域行刑衔接制度起步晚，正式发展时间较短，相关学术论文数量较少。严格来说，该制度近十年来才得以正式建立，但是其法律渊源和相关思想的体现伴随着行刑衔接制度的发展可以追溯到上个世纪。本文参考行刑衔接制度发展的阶段，考虑到2001年之后我国行刑衔接制度正式建立发展，2011年之后我国安全生产行刑衔接制度产生实质性进展，所以将2001年和2011年作为划分的两个界点，把安全生产领域行刑衔接制度的发展划分为三个阶段。

一、渊源产生阶段（1949年—2000年）

1949年—2000年，我国经历了新中国的建立、初步发展、曲折与停滞、改革开放发展等阶段。在国家建设摸索前进的同时，我国的法律制度，细化到安全生产领域行刑衔接制度，也处于渐显雏形及初步探索的阶段。

1951年至1957年间出台的条例与批复等显示出我国的行刑衔接制度处于理论与学术研究的开端阶段，具体到安全生产领域也是如此。

20世纪50年代，由于新中国经济基础薄弱百废待举，加之“一五计划”以重工业为主的建设，我国工业生产领域事故频发。为预防安全生产事故的发生以及在发生后能进行有效的处理，1956年，国务院颁布了《建筑安装工程安全技术规程》、《工厂安全卫生规程》以及《工人职员伤亡事故报告规程》三项规程。在报告规程第十九条中，规定了三种责任人应该受到刑事处罚的情节，即可以看做是将行政处分与刑事处罚进行了明确的区分，可以认为是安全生产领域行刑衔接的渊源。

20世纪60年代至70年代，民主与法制遭到了极大的挑战和破坏，安全生产立法、行政法、刑法以及行刑衔接相关立法皆处于空白与停滞状态。这一情况，直到20世纪70年代后期才有所好转。

这一时期内我国安全立法的发展表现在如下几个方面：1979年《刑法》第一百三十四条和第一百三十五条规定了重大安全事故相关责任人的刑事处罚。1993年，我国出台了《中华人民共和国矿山安全法》，该法对法律责任的规定主要以行政处罚为主，但是其中第四十六条和第四十七条明确规定且只规定了刑事责任，有效约束了安全生产企业的主管人员，保护了矿业工人的安全。1996年通过并施行的《中华人民共和国煤炭法》相较于前法，行政责任与刑事责任部分没有那么的泾渭分明，该法第五十九条和第六十六条涉及的情况，均可能导致行政处分和刑事处罚两种情况，体现了行刑衔接的思想，尤其是第六十六条对于徇私舞弊相关的责任追究，与七十年代刑事法律制度的思想一脉相承。

综上分析可得，在初步探索的五十年来，我国安全生产领域的行刑衔接制度与行刑衔接的一般制度是高度一致的，并没有过多体现出“安全生产”这一特质，只是在相关安全立法中隐约体现了这一思想。同时，在行刑衔接的构建中，行政执法与刑事司法两个领域总体来说是分立的，并没有建立起专门适用于衔接的法律法规，而现有的法律法规对这一问题的规定也是简单而模糊的。对衔接的要求、如何衔接、衔接中可能出现的问题等运作层面的要求并没有过多体现。最后，尽管法律本身在不断发展，学界理论在不断完善，但是提出的理论没有经过实践验证与彰显，并没有达到理论与实践的统一。

二、探索发展阶段（2001年—2011年）

2001年至2011年十年间，行刑衔接制度正式得以建立，并获得了较大的进步与发展，主要表现在制度正式建立、衔接实际运行、理论发展实践等方面。

这一阶段的安全生产立法领域，2002年我国颁布了《中华人民共和国安全生产法》，2004年国务院颁布了《安全生产许可证条例》，我国安全生产领域法律制度体系在此时形成。2007年，国家安全生产监管总局发布文件《安全生产违法行为行政处罚办法》，其中第九条、第二十九条都体现了一定的行刑衔接思想，阐明了安监部门在什么情况下应受行政处分，什么情况下应受刑事处罚。这一阶段安全生产相关立法不断发展，但是安全生产领域行刑衔接制度方面仍然没有单独的立法，相关的规定多是间接来源于各方面零散的法律法规。且更多体现在理论层面，与司法实践相比，无论是立法安排、衔接的具体标准、还是实际推进都有所欠缺。

三、建立完善阶段（2012年—至今）

2011年至今，各执法主体都对自己所在领域的法律衔接和适用问题进行关注，共制定了过百件的规范性文件，我国行刑衔接制度的发展也日趋完备。

这一阶段是安全生产领域行刑衔接得以正式建立和逐步完善的阶段，这一阶段的开端为2012年安全生产总局发布的《关于依法加强对涉嫌犯罪的非法生产经营烟花爆竹行为刑事责任追究的通知》（安监总管三 [2012] 116 号），该通知是安监部门第一次作出向公安机关移送涉嫌犯罪的违法行为的有关规定。

尽管安全生产领域行刑衔接制度在这一阶段已经正式建立与发展，但是无论是着眼中央还是着眼地方，都呈现着起步时间晚、建设速度慢的特点。国务院于2015年下发了《关于加强安全生产监管执法的通知》，于2016年发布了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，这些多停留在顶层的要求与设计方面，仅仅是阐述了一些宏观的要求和原则性的问题，在落实方面仍然有所欠缺。2006年至2017年间，北京、广东、山西、江西等地印发了各地对安全生产行刑衔接的工作方案，不仅存在着上述两个问题，也存在着规定不够严谨、各地标准不一的情况，例如江西和广东两省对安全生产涉罪罪名的规定存在着明显差异。

接下来，相关立法的制定针对“移送案件数量少”、“证据转化艰难”等现实问题，着眼于证据转化方面，呈专业性特点。2019年，应急管理部等三部门发布的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》（下称2019年《办法》）和最高人民检察院通过的《人民检察院刑事诉讼规则》对可用的证据种类进行了规定，包括实物证据如物证、书证、电子数据、视听资料，也包括鉴定意见、勘验、检察笔录等。值得一提的是，2019年《办法》专门提到了依法批复的事故调查报告。关于证据的探讨，引出了我们对证据合法性判定和收集证据的实际标准的探讨。随即，2020年，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》发布，提出具有真实性和符合程序的实物证据可以直接使用。

同时，针对立法术语中的标准，例如何为“重大事故”，何为“情节严重”，不能明确界定，以及违法行为与现有罪名不适配等情况，依据罪行法定原则和罪责行相适应原则，从根源的立法层面进行了改善。例如2020年通过的《刑法修正案》（十一），增设了危险作业罪，便利了安全生产的监管执法，使有法可依，也减免了相关情形行刑衔接的问题。

2021年10月，最高检新发布了《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，共十七条。呈现着如下发展趋势：第一，检查意见的刚性增强。该规定的第九条和第十一条都体现了这一趋势：一是增设了两个月为限的不起诉案件检察意见回复时限，二是检察院可以对不处理、不答复的有关机关进行通报和上报。第二，启动“双向衔接”机制。一方面，强调检察院的主动审察，行政机关的监督建议和人民群众的举报;另一方面，强调检察院在决定不起诉的时候，应当审查是否需要给予被不起诉人相关的行政处罚。

四、反思与建议

通过本文对安全生产行刑衔接制度的历史分析，我们可以从四个阶段归纳出现存的一些问题，并且对症下药，提出一些反思和建议。

第一，立法阶段，就立法形式而言，没有单独的立法，导致实践过程中涉嫌违法犯罪行为与罪名不适配和立法术语中的标准难以界定。针对这一问题，建议从根源上统筹行政和刑事两方面的立法，制定规范且统一的单行法律规定。同时可以借鉴危险作业罪入刑，进一步推进安全生产违法行为入刑。最后，可以在立法中细化移送程序的相关规则，以达严谨。

第二，案件移送阶段，多重原因导致案件移送不力。针对移送标准不明的情况，可以制定出台相关的规定，建立健全衔接的机制，对标准进行更加清晰的界定。针对工作人员主观上不愿意移送的情况，有关部门可以在考核设置上适当减轻现有指标，或者适当增加与移送案件相关的指标，丰富考核内容，使考核更加多元全面。最后，针对工作人员专业素质的问题，一方面可以在筛选工作人员时提高标准，另一方面可以加强对在职工作人员的培训。

第三，案件接收阶段，案件移送受到阻碍，衔接程序不畅通。针对这一问题，中心思路是建立健全行刑衔接机制。第一，应当明确需要移送的所有证据资料，并将法律文书统一移交，提高衔接效率。第二，应对部门间移送进行严格的规范，配备相关的移送文件和回执文件，使之更加明确和专业。第三，针对证据相关的问题，应当完善证据收集转化的相关规定，强化证据之间的连接，对待事故调查报告证据类别和法律属性不清的问题，应当加大研究力度，对其进行明确的界定。

第四，立案阶段，立案缺乏有效的外部监督。对待这一问题，我们应当深化内部监督和外部监督的结合。一方面，行政机关内部应当重视和强化自身建设，把握监督权限，运用监督公安机关立案、建议检察机关监督、纠正违法等方式和手段，保证案件移送的畅通和立案的顺利。另一方面，应当完善信息共享相关机制，建立法律监督的联席联动机制，简化案件的通报和移送，在遭遇情况或遇到阻力时，与上级机关进行有效且及时的沟通联系。

五、结语

回望发展历程，安全生产行刑衔接制度的发展，反映的不仅是安全生产相关立法的完善和发展，也是行政机关和司法机关权力分配的更迭。历史分析，分析的不仅是法律法规的演变，更蕴含着对学术观点的研究。法律是充满生命力的、流动的学科，只要我国的安全生产不断发展，只要行刑衔接在不断实践，就必定会出现新的问题。而我们应该做的，就是对法律原则、法律规定进行理性地思考，对现实问题进行准确地把握，然后设计并运用相关的制度来越发快速和精准地解决问题，真正做到安全生产领域行刑衔接的畅通。

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作者简介

李佳蓓（2001.4-）女，湖北宜昌人，汉族，中国矿业大学（北京）文法学院在读本科生，行刑衔接方向。