摘要：自20世纪八十年代以来，我国区域经济一体化发展进程已走过40个年头，在现今在强调区域协调发展战略的时代大背景下，建立区域间的行政协助制度并且加快其法治化进程是实现该战略目标的关键环节。近年来，我国逐渐在地方立法中进行关于行政协助制度建设的尝试，但在实践中，制度的建设与完善仍然面临着如寻求规范依据，行政协助责任分配等问题。为此，通过在立法层面及其他多元方式健全区域行政协助制度，是让这项制度成为区域间政府合作协助的有效保障，并有序纳入法治化轨道的正确方式。

关键词： 行政协助;区域协调发展;法治化

问题的提出

自上世纪八十年代初期，国务院发布《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》，标志着我国第一个经济圈——“长三角”经济圈的概念形成以来，回首社会主义市场经济快速发展的四十年，从长三角、珠三角到环渤海，再到京津冀与粤港澳大湾区，区域经济一体化的脚步不曾停下。

所谓区域经济一体化，不仅仅是实现不同行政区划的经济协调、共同发展的科学方法，更是破除既定行政区划壁垒，整合各地方行政资源，促进地区乃是国家行政总体目标达成的重要一环。党的十九大中明确指出：“实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一···建立更加有效的区域协调发展新机制”。[1]“坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒···促进区域协调发展”。[2]可见，区域间经济合作虽日益前进，但在实践中仍收到行政区域化的刚性约束，说明这不仅仅是一个经济问题，跨区域贸易合作机制问题，而更是一个法律问题。[3]“区域协调发展是一项系统性工程。它既涉及宏观制度协调，也需进行微观制度构造。”[4]何为“微观制度”？笔者认为不同于中央对区域协调发展战略进行的宏观调控，如统筹发达地区与和欠发达地区发展，深入实施东西部扶贫协作，加强省级交界地区合作等，“微观制度”在于规范和解决推进区域协调发展中出现的协作方式、职权配置、纠纷处理、责任承担等问题，即可以将其归纳为行政协助制度。

众所周知，现代行政事务的专业性、地域性特点要求将一国的整体行政事务按专业和地域分而治之。[5]这样的分化也是贯彻法治，坚持依法行政的必然结果。但随着社会主义现代化的建设，区域协调发展的推进，跨区域公共事务日渐增多，传统的行政事务分化也在一定程度上给推进区域协调发展带来了负面影响，如徒增不必要的行政成本，行政效率难以提升，不同行政区域之间的政策法规冲突导致行政总体目标难以达成。在这个特定的时代背景下，我们不得不强调建立和完善行政协助制度的重要性。

一、行政协助理论定位：基于主体、基本原则及目的

行政协助，是指某一行政机关在履行自己的法定职责过程中，基于执行公务的需要同时因事实和法律因素不能或难以达成行政目标时，请求其他行政主体给予协助的制度。若从讨论区域协调发展的视点出发，则可以进一步缩小其主体涵盖的范围。至于“区域”，是指一定的地域空间，一般是由国家为便于行政管理而划分的地域。但从法学角度出发进行讨论，区域不仅指地理意义上的空间范围，还应考虑法律效力所能及的范围——法域。法域有单一法域和复数法域之分，单一法域的代表有日本，法国等，即一部法律规范的效力适用于全国的地域范围。复数法域国家如美国，一个洲即代表一个法域;英国则有英格兰、苏格兰、威尔士和爱尔兰四个法域存在。我国虽是单一制形式的国家，但亦为复数法域国家，在《中国澳门特别基本法》和《中国香港特别基本法》都有着有关规定。综合两种不同学术领域对“区域”的不同解读，结合目前区域协调发展战略的则应将区域行政协助的主体范围限定为处于不同地域，处于相同法域内的行政主体。

理解区域行政协助制度的目的可以从其产生的原因入手进行阐述。传统行政区行政是在行政事务的地域化、技术化的过程中慢慢形成的，国家通过立法对行政职权根据地域、技术等因素进行划分，使得各行政主体享有各自的行政职责，一切超越法定权限的行为都可能违背“越权无效原则”，导致行为不具有公定力、确定力、约束力和执行力。这种行政方式不仅具有理论上的科学性，在实践中也得到了印证。但社会现实总是处于变化当中，如今各地生产要素连接紧密，跨区域流动日益增多，以致跨部门，跨区域行政事务逐渐增多甚至成为一种常态。此时，以地域、技术因素进行分工反而从优点变成了一种缺陷，导致为达成行政目标所耗费的人力、物力徒增，在某种程度上阻碍了区域一体化的发展。所以，在这个特殊的时代背景和发展趋势下，区域间的行政协助制度应运而生。

与其他法定行政行为相同，区域行政协助制度不论是从立法、执法、归责及救济方面，都应当遵循行政法的基本原则，如尊重和保护人权原则，行政公开原则，行政公正原则及其他实体性和程序性原则。但结合行政协助的特殊性，笔者认为应当更加强调以下几项基本原则：

（一）依法行政原则

亦为行政合法性原则，即行政主体实施行政行为时必须符合相关法律规定。这一概念的最先提出是在19世纪的德国法学界，德国学者奥托·迈耶在《德国行政法》中提出“依法律行政原则”，包括法律规范创造力原则。法律优先原则和法律保留原则[6]。行政权是由法律设定的，行政官员是由根据法律任命的，行政行为是通过法律进行规范的，在现代法治国家，这些都是由法律创造出来的。进一步来说，与公民、法人等享有的私权利“法无禁止即可为”相对，行政主体所享有的公权力应是“法无授权即禁止”。那么为何行政协助制度需要强调依法行政原则，首先实施行政协助行为的行政主体应当具备相应主体资格，若不具备相应的行政协助主体资格，则该行为违反依法行政原则，有悖于“控权”，这一行政法精髓所在。其次，基于行政协助制度的概念：一行政主体因事实或法律原因而不能有效地或低成本履行行政职责时，向另一行政机关寻求协助的行为，笔者认为，在整个行政协助过程当中，被请求协助的行政机关承担着较重的合法性审查义务。《德国行政程序法》第7条有相关规定，“是否允许职务协助本身的实施，应依据适用于被请求机关的法律判断···被请求机关对职务协助的实施负责”。被请求机关应不仅考虑自身是否具有行使行协助行为的相应主体资格，还应考虑实施该行政行为是否符合法律规定，若相关被请求事项超越了现行法限定的权限，那么被请求主体不得以提供帮助，否则将承担违反依法行政原则的法律责任。再次是行政协助制度的运行必须有法律规范作为保障。从行政协助的发起，被请求机关的审核。到协助行为的执行和产生法律效果后的相关责任承担，都应当严格遵守法律规范，否则制度本身将无处可依，导致行政协助的优越性无法实现。综上所述，依法行政原则是建构和完善行政协助制度根本遵循，无论请求还是被请求行政主体都应当收到法律的制约下行使相关职权，承担相应的法律责任。

（二）行政效率原则

行政效率是衡量行政机关进行行政活动的一个重要价值目标和标准，以最少的时间，资金投入，进而获得最大的成果回报，不仅是个人或者企业的努力方向，同样也是行政机关所追求的目标，作为公民，也当然希望国家公权力体系能够在依法行政前提下提高效率造福人民。效率在法律上是一种即时的价值，其效果的体现是极为迅速的，行政效率的提升会给整个社会带来可观的利益。然而，导致行政效率低下的因素存在很多，如互相推诿，互相制肘，不愿担责等。而发展区域行政协助制度有助于缓解这些困境，如前文所述，区域行政协助制度是由于现今生产要素跨区域流动普遍，跨区域行政事务成为新常态而导致传统行政区行政不符合发展前景而产生的，从另一方面来说，这项制度的出现正是为了提高行政效率目标的实现。但行政效率原则不仅是行政协助的授权性规制的一部分，即一行政机关在独立实施时效率极其低下时可发起行政协助，同样也存在于行政协助禁止性规制中。我国《上海市行政协助管理办法（试行）》已有相关规定：有明显理由认为被请求机关意外的行政机关，能提供更有效率或经济的协助的，可以不提供协助情形[7]。《韩国行政程序法》第八条：有明显理由认为受请求机关以外之行政机关能为较有效率时，可以拒绝提供协助。可见，将行政效率原则作为一项重要原则性规制纳入行政协助制度当中，使得整个制度更加贴合设计的初心，促进行政主体从权衡行政成本和公共利益的角度出发，顺利开展区域行政协助制度。

（三）行政协调原则

19世纪古典管理论代表人物亨利·法约尔曾指出，为了使组织既能坚持同一原则，又能缩短信息联系的路线，提高组织整体运作的效率，需要在有关主体之间建立起一座跨过权力的桥梁，即“法约尔桥”。在当今行政管理进入法治化的大背景下，各行政机关之间的组织、协调都应收到规范的调整和约束，行政协助制度的出现必然会在一定程度上动摇这样的行政壁垒。管理体制的改革始终在进行当中的，一方面，国家权力机关需要不断优化自身内部的管理质量来提高公共服务效率;另一方面，公众对于公权力机关的需求也日益增多，单一的行政机关很难独自完成这样复杂的任务。所以，将行政协调原则作为行政协助制度的重要原则之一，在申请和提供协助的过程中，优化议事协调机制，建立跨部门信息共享平台是建构和完善区域行政协助制度所应当强调的。

二、我国区域行政协助现状

在当前实践过程中，区域行政协助为提高整体行政效率，促进行政目标的达成提供了巨大的帮助。然而，由于目前缺少完善且效力层级较高的法律依据，实践中仍存在着责任界定难，信息交换效率低等问题。

（一）区域行政协助规范依据问题

将视野放宽至世界范围，区域行政协助制度并不是一个新兴的行政制度，如《联邦德国行政程序法（1997）》第4条提出应其他行政机关的请求，任何机关都应当提供辅助性帮助;《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法（1992）》则规定了行政机关之间申请或者提供协助时必须尊重其他机关合法行使其只能，作为行政协助制度的一项原则性规定;及《韩国行政程序法（1996）》中直接列举了五种应当给予行政协的情况，这些域外立法中均对行政协助制度作出了较为详细的规定，形成完整的规范体系。根据北大法宝的检索，可以发现我国目前对行政协助作出的规范性文件并不少，甚至种类相当繁多，涉及公安、税收、环保等方面。如2016年修正后的《公安机关实施保安服务管理条例办法》的第7条规定了在组织保安员考试的过程中，公安机关应当为保安协会提供相应的行政协助;在税收方面，《税收征收管理法实施细则（2016修正）》第66条规定了税收机关在扣押、查封时可以向有关机关发出协助执行的通知书。这些规章文件虽然种类繁多，但大多是一些部门规章，规范性文件，效力位阶较低，只对特定事项产生规制效力。除部门规范性文件外，湖南、山东等地通过制定地方性行政程序规定，将行政协助制度纳入规定当中。然而，地方性规范文件的局限性在于地域管辖的限制，很难成为区域间行政协助行为的规范依据。

（二）区域行政协助责任界定问题

区域行政协助实践中存在的另一个问题就是对于责任归属规定的不明确。区域行政协助的责任可分为两个部分：一是区域行政协助行为实施后由于各种因素对行政相对人的合法权益造成了损害，行政主体对行政相对人应负的侵权责任，即外部责任;二是行政主体之间的责任分担，双方在达成行政协助共识的过程中是否违反强制性规定，是否存在越权行为并最终导致错误行政行为的作出，即内部责任。

外部责任认定问题。传统行政行为在作出后，若因各种原因需进行事后追责，责任的分配相对简单，但在区域行政协助行为的情况下则较为复杂，因为行政主体一方被划分为请求机关和实际实施行政行为的被请求机关两方。我国现行《行政诉讼法》第四章对诉讼参与人的规定体现了“最终行为主体即为被告，共同行为即为共同被告”的判定标准。然而，我国现行有关行政协助的规范性文件对此的规定却并不明确甚至存在误区。《上海市行政协助管理办法（试行）》分别列举了由请求机关与被请求机关承担法律责任的情形，但措辞相对模糊且没有明确《行政诉讼法》中对责任承担主体认定的根本标准，湖南省和山东省的行政程序规定中缺少对责任主体认定的规范，《西安市行政程序规定》甚至混淆了行政协助与行政委托的概念，错误规范了责任承担主体。在无明确责任归属主体的情况下，行政协助极有可能难以发挥其促进区域协调发展的重要作用。

其次是行政机关之间的内部责任。让一项制度有序运作并发挥设计初衷的效能需要完备的内部归责体系，区域行政协助制度同样如此。现实中，湖南、山东等地制定了行政程序规定，并将行政协助制度纳入规定当中，如《湖南省行政程序规定》第十七条为行政协助的授权性规制，即具备何种情形时，行政机关可以请求行政协助。这些规定虽将行政协助单独作为一项制度纳入行政程序规定当中，但缺少相应的命令性与禁止性规制，这便难以形成一个完整的规范体系，这种系统上的缺失，往往会导致行政机关难以正常行使行政权，无法对机关内部的责任进行追究，使得处于行政协助制度中的工作者难以从错误中吸取经验，推进其进一步发展。

（三）区域行政协助信息交换困难

区域行政协助行为因其相较于传统行政行为的特性，在实践中往往涉及多个不同地区，不同职权部门。长久以来，我国在行政区划，历史原因和地理位置等多方面的因素影响下形成了所谓“部门本位主义”“地方主义”的情形，各区域的行政机关往往通过实践探索，积累经验，制定出适用本地区或本部门的信息收集、处理和共享机制。这对单地区或部门来说，确实有助于行政效率的提升，更快达成既定的行政目标，似乎是因地制宜的成功范例。但随着这次新型冠状病毒疫情的爆发，传统信息管理机制却变为防控工作的薄弱环节。

疫情所引发的危机呈现跨区域、治理周期长，成本高的特点，需要各区域行政机关协同、高效治理才能提升防控效率，有效控制疫情所带来的损害，“信息”在此时成为最关键的行政资源之一。“部门本位主义”“地方主义”所带来的信息管理模式大致可总结为“分类管理、分级管理、属地管理”地区处置模式[8]，很难与上述疫情所引发的危机特性相适配，使得各区域行政机关却因数据信息管理机制各不相同而将本就有限的时间、人力、物力用于克服这道信息“天堑”。同理于疫情防控管理，传统信息管理模式的转换是构建和完善区域行政协助制度重要一环。即使解决了区域行政协助制度的规范依据问题，使其有法可依，但在仍旧适配传统信息管理模式的情况下，依然会在实践中寸步难行。

三、完善方式

（一）立法及规范制定

1、制定行政程序法，是解决区域行政协助规范依据问题的关键方法。行政法体系化的最高体系是法典化。[9]如上文所述，诸如德国、西班牙等国家均有成法典化，国家层面的行政程序法，不仅对于行政机关的组织架构作出了法律层面的设置，更强调了在实践中职务互助的重要性。在我国行政协助制度的建构处于起步阶段，且域外有较为成熟且成功的制度设计情况下，可以考虑在立足于本国实际的前提下，对域外关于行政协助一些系统化的规范依据进行借鉴。总结已经设立的地方立法，部门规章以及规范性文件的经验，制定出与我国行政法体系相符的行政程序法，对区域行政协助适用条件、启动审查等环节进行高位阶的法律规定，对实践中的区域行政协助行为有相对明确的规范和指导，使区域行政协助有法可依。

2、明确执行环节规定，构建统一区域性规则。除制定行政程序法外，笔者认为有必要对实际执行环节的规范单独进行细化和明晰。区域行政协助的执行环节是被请求机关对请求主体的提案进行审核并同意后，采取各种形式的行政措施使其达到预期目的的过程。在实施区域行政协助行为的情况下，由于协助行为存在跨地域性，而地方性法规、自治条例和单行条例、地方性政府规章及地方行政规定等规范通过中央性文件具有适用地域的局限性，很难作为跨地域行政协助行为的法律依据。此时，由中央或者区域协同构建区域性规则是解决区域行政协助行为执行环节规范依据问题的关键。各方合力结合现代科学技术，在遵守现有相关行政实体法律的前提下，做到执行环节的标准化、系统化和专业化。

（二）明确行政协助的法律责任归属

首先，对于外部责任的承担，在改进道路上的关键是解决区域行政协助行为在责任认定上是否与其他行政行为有区别的法律困境。上文所提到《上海市行政协助管理办法（试行）》等地方制度规范在外部责任认定这一领域存在模糊，与传统行政行为责任认定出现差异的现象。让人们疑惑区域行政协助行为是否不同于传统行政行为，并因其特性在追究侵权责任时选择不同主体。对于行政行为概念的解释在学界众说纷纭，笔者这里以叶必丰教授的观点进行分析：“行政行为即行政作用，泛指行政主体一切运用行政权，实现目的的活动。”[10]据此，可以明确的是区域行政协助行为与一般行政行为并无性质上的根本区别，在责任承担上也应当遵循上述《行政诉讼法》中所明确的标准。

其次是内部责任。行政机关之间提出协助请求，对请求进行审核是最终实施区域行政协助行为的前提条件，因而相对外部责任认定是整体责任界定存在问题的外部体现，内部责任认定的模糊则是导致整体区域行政协助责任认定难的根本原因。如上文中所提到的，在域外行政协助制度中均存在着由命令性规范体系、禁止性规制和授权性规制构成的规制体系。当前我国需要完善的是在命令性规制和禁止性规制上的缺失。命令性规制和禁止性规制是相对的，两者分别规定了行政主体在何种情况下应当和不得申请或提供行政协助的情形。在命令性规制下，若请求机关不提出或未及时提出行政协助的请求，导致行政目标未能完成且对行政资源造成损害的，应由请求机关承担相应的内部责任;若被请求机关在符合命令性规制的情形下收到行政协助的请求，但未履行或以其他不正当理由拖延履行的，应当由被请求机关承担责任。在禁止性规制下，若请求机关违法提起行政协助而被请求机关未同意提供相应协助的，应由请求机关独立承担内部责任;若被请求机关同意请求机关违法的行政协助请求并付诸实施的，应当由请求机关和被请求机关根据双方在整个过程中的过错大小共同承担内部责任。

（三）推动构建跨区域信息交换平台

突破区域间的“信息孤岛”，推倒“数据烟囱”是目前推行区域协调发展战略的一大难题，在大数据和人工智能快速发展并日渐成熟的背景下，通过构建跨区域信息交换平台以提升信息交换效率成为可能。

在平台运行方面，除行政机关，跨区域信息交换平台应当将有关联的企业、大学、研究所纳入其中。各领域主体在信息收集和处理的过程中必然会因为知识储备的差异而产生分歧，这些分歧的出现并不是跨区域信息交换平台混乱、缺乏凝聚力的象征，而是信息处理多元化、多视角的体现。通过由各方面主体所推选出的代表与政府部门的资深官员所组成的决策部门对这些信息进行筛选和完善，并最终提交至跨区域信息交换大平台，供区域行政协助行为及其他行政行为进行参考。

总的来说，跨区域信息交换平台是通过政府的积极引导，有效利用不同主体所具有的人力、物力、技术专长等，建立多元、现代化的信息平台，其有助于信息跨区域交换速率的提高，最终成为区域行政协助制度建构和完善的信息基础。

结语

区域行政协助制度是整合在传统行政区行政模式下而分散的行政资源，全面推进区域协调发展的重要制度支撑之一，在当前全面推进依法治国的大背景下，将区域行政协助制度的建构和完善纳入法治化轨道，也是时代之所需。但区域行政协助本身无论是从理论上还是实践中仍处于起步阶段，且本文尚有许多未阐述清楚的地方，有待学界的进一步探讨，完善其理论基础，才能进而推动这项制度的发展。

参考文献

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.

[2]中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见.于2018年11月18日印发并实施.

[3]叶必丰.区域经济一体化的法律治理[J].中国社会科学.2012（8）.

[4]周叶中，刘诗琪.地方制度视域下区域协调发展法制框架研究[J].法学评论.2019（1）.

[5]杨解军，孟红.特别行政法问题研究[M].北京大学出版社.

[6]【德】奥托·迈耶.德国行政法[M].刘飞译，商务印书馆2002年版.

[7]《上海市行政协助管理办法（试行）》沪府发【2017年】17号

[8]杨雅迪，任翩翩.大数据时代重大疫情防控中区域协同治理的断裂问题及对策[J].国际公关.2021（3）.

[9]叶必丰.行政法的体系化：“行政程序法”[J].东方法学.2021（6）.

[10]叶必丰.行政法与行政诉讼法（第五版）[M].中国人民大学出版社.

作者简介

牟崇禹（1997—）男，江苏省镇江市，汉族，硕士，研究方向：行政法学。