摘要：税收法定有利于平等保护纳税人的合法权益，有利于规范税务机关的执法行为，有利于充分发挥税收在推进国家治理现代化和法治化中的关键作用。加快税收立法步伐、健全税法体系是建设法治政府的需要，也是依法治国的必然要求。加快税收立法步伐，让税收更加稳定权威，让税收优惠更加固定明确，对于优化税收营商环境、减轻市场主体负担、建设绿色税制体系、增强税制透明度及确定性等具有十分重要的意义。

关键词：税收;改革;立法

引言

改革开放40多年来，我国经济社会迅速发展，税收制度也随之发生了重大改革。利改税、分税制改革、营改增、税收立法等都取得了巨大成效。税收法定有利于平等保护纳税人的合法权益，有利于规范税务机关的执法行为，有利于充分发挥税收在推进国家治理现代化和法治化中的关键作用。加快税收立法步伐、健全税法体系是建设法治政府的需要，也是依法治国的必然要求。

一、我国税制改革回眸

改革开放前，国家税收体系的初步建立，为新中国迅速恢复生产和开展建设提供了支持和保障。

1978年，党的十一届三中全会后，我国进入改革开放时期，财政税收在国民经济中的调节作用受到重视。1980年9月，《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》获人大通过，税制改革以适应对外开放需要、建立涉外税收制度为突破口向前推进。而1983年到1984年的先后两次“利改税”，则把国家与企业的分配关系以税收的形式固定下来，引领中国税制改革进入全面发展阶段。

1994年，分税制的引入开启国税地税分设的历史，我国对工商税制进行了新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次改革：建立了以增值税为主体的流转税体系，统一内资企业所得税，统一个人所得税制，撤并和开征了一些地方税种。这次改革后，我国工商税制由原来的32个税种合并为18个，税制大大简化，结构趋于合理。初步实现了“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的改革目标。

二、奋进新时代，税改攻坚助力高质量发展

《中华人民共和国立法法》自2000年7月1日起施行，第八条规定，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，只能制定法律。在党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”之后，我国加快了税收立法步伐，近年来，我国税收法定进程不断提速。

我国税法体系中，各税种基本都是以“暂行条例”的形式出现，直接由最高国家权力机关及其常设机关立法后以法律形式规范的税种较少。在现行有效的税收法律序列中，立法最早（且系直接立法）的税收在税法体系中，由行政法规（条例）升格为法律的，首先是在1992年9月，《税收征收管理暂行条例》以《税收征收管理法》的形式上升为法律。而第一部由行政法规上升为法律的税种单行法，则是2007年3月完成立法的《企业所得税法》，但其税制并非完全的是以《企业所得税暂行条例》平移立法，还综合了《外商投资企业和外国企业所得税法》。

随着我国法治化进程的发展 ，完善各税种的税收立法也在不断推进。2011年2月，《车船税法》顺利地完成了立法程序，成为了第一个完全由行政法规（《车船税暂行条例》）以平移方式升格为法律的税种单行法。

进入新时代，以营改增为代表的新一轮税制改革，迈出了助力经济高质量发展的新跨越。减税降费是直接、有效、公平的惠企利民政策。“十三五”期间，我国减税降费累计高达7.6万亿元，有效帮助企业纾困解难，促进创业创新，确保了我国经济持续稳定增长。主要降税措施包括：通过提高基本减除费用标准、增加专项附加扣除、扩大低档税率级距等减轻个人所得税税负;通过减并税率、提高起征点、留抵退税等减轻增值税税负;通过对中小型微利企业减计应税所得额、优化研发企业加计扣除等降低企业所得税税负。

政策性税收减免往往受期限约束，只有转化为法定式减免，才更具有长期性、确定性。税收法定原则的落实，巩固和拓展了减税降费成效。比如，印花税法取消对权利、许可证照征税，降低承揽合同、建设工程合同、运输合同及商标专用权、著作权、专利权、专有技术使用权转让书据的税率，并明确增值税不作为印花税的计缴依据;资源税法对长期实行且被实践证明行之有效的减免税政策进行了明确，对煤炭开采企业因安全生产需要抽采煤成（层）气免征资源税，对低丰度油气田等减征资源税。

在党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”之后，我国加快了税收立法步伐，先后通过了环境保护税法、烟叶税法、船舶吨税法、车辆购置税法、耕地占用税法、资源税法、契税法，并修订了企业所得税法、个人所得税法、车船税法。2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国印花税法》。至此，我国现行18个税种中已有12个税种完成立法。另有一部税收程序法《税收征收管理法》，共有十三部税收法律。

三、税收立法面临的挑战

中国是一个社会主义国家。随着经济和社会的发展，一方面，广大人民的税收权利的意识进一步提高，迫在眉睫的是改善中国的税收立法的现状，提高税收立法的可信度和透明度。另一方面，由于全球化的影响，中国经济融入全球经济的速度正在进一步加快。按照国际市场规则和治理模式进行财税改革，实现税收法定化迫在眉睫。

目前，我国在财税制度和税收法律制度方面存在的问题集中于：

（1）削弱立法机关在税收立法中的地位和作用，未形成《税收基本法》（原税法）。

（2）税收立法的行政化程度较强，立法质量不高，灵活性不够，透明度不够，税收执法成本增加。

（3）税收法律法规具有计划经济的色彩，立法矛盾滞后。

我国的财税法律制度还存在许多差距。这些差距和大量就业岗位的存在，使我国的财税法制与经济社会发展的内在要求严重脱节。一方面，这导致了一些税收征管的任意性，容易滋生腐败，加剧矛盾。另一方面，根据当时的经济发展情况，要经过全国人民代表大会漫长的立法过程已经太晚了。有的规定征税，国务院只需向全国人民代表大会常务委员会备案即可征税。国务院立法的过度授权导致了行政权力的恶性扩张，行政权力的恶性扩张自然会带来许多问题，加剧许多矛盾。当前，中国改革已进入关键时期和深水区，国际国内形势极为复杂。改革、发展、稳定的挑战是前所未有的，也是相互矛盾的风险和挑战。大多数都是前所未有的，法治是不可避免的选择。税收立法、税收法律制度的实现、财税体制改革内在性质的加速推进、全面深化改革、全面建设小康社会的总体要求和目标是一致的。加快财税体制改革，更好地适应经济社会发展的需要，实现经济发展、社会公正，维护和保护纳税人的合法权益。

四、税收法治建设展望

市场经济要求税收法治，税制改革始终坚持了依法治税。回顾40年的税制改革历史，每次重大的税制改革都得到了党中央、国务院的高度重视，纳入国家层面的战略决策。每次重大的税制改革都进行了比较充分的准备和宣传，广泛征求社会意见。特别是随着税收立法透明度不断增强，税收立法越来越重视全社会的参与，得到了社会各界的有力支持。

“十四五”规划与2035年远景目标纲要提出，聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链，进一步优化增值税制度;调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方;推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权;深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化。

（一）优化流转税制度，推进增值税、消费税立法

2019年与2020年，增值税与消费税收入的总和占全国税收收入的比例分别为57%、54%，在我国税收收入中发挥着重要作用。如何将这两个税种的暂行条例上升为法律是“十四五”时期面临的重要任务。

增值税立法应当明确立法宗旨，将公正、简明、高效的增值税制度以法律的形式固定下来。要完善抵扣制度，使抵扣链条更加完整;进一步优化留抵退税制度，缓解企业资金周转压力;将一些具有期限约束的税收优惠政策变成永久优惠，实现税收优惠法定化;确定增值税税率是否进一步减并，即是否由现在的三档税率减为两档，是否降低现行的13%、9%、6%的税率。通过增值税立法避免重复征税，降低征管成本，充分发挥其中性功能，减少对市场经济的影响。

消费税立法应当明确其在保护生态环境、节约资源、优化消费结构等方面的调节功能，避免对生活必需品、生产资料征税。确定是否完善小汽车、酒类、成品油等消费税税率，比如对混合动力小汽车是否应当降低税率，是否应当根据白酒、葡萄酒的售价分别确定税率等;是否增加对某些一次性消费品、污染类消费品、奢侈品、奢侈服务等品类征收消费税。

（二）积极稳妥推进房地产税立法，引导住房合理消费

2011年，我国开始在上海、重庆试点开征房地产税。2021年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议做出决定，授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，试点期限5年，自国务院试点办法印发之日起算。房地产税旨在引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展。因此，可以预见的是，即使房地产税在全国开征，对于普通百姓的影响也不大。

目前征收房产税按原值不能反映市场价值，不是真正财产税，既不能发挥筹集收入和调节分配的功能，也不具有调节房价的功能，按照立法先行，充分授权，分步推进的原则，推进房地产税的立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度。

（三）进一步深化税收征管改革，修订税收征收管理法

税收征收管理法虽然尚未修订完成，但税收征管方面的改革一直在积极进行之中。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的见》，要求着力建设以服务纳税人缴费人为中心的智慧税务，深入推进精确执法，精细服务、精准监管、精诚共治，大幅提高税法遵从度和社会满意度，明显降低征纳成本。为贯彻落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》，国家税务总局于2021年7月公布《税务稽查案件办理程序规定》，强调坚持以人为本的执法理念，注重对个人信息的保护，明确要求执法全过程记录，保障纳税人缴费人的知情权、陈述申辩权等。2021年8月对《重大税务案件审理办法》进行修改，要求参与重大税务案件审理的人员应当依法为纳税人缴费人等税务相对人的商业秘密、个人隐私和个人信息保密。当事人按照法律、法规、规章有关规定要求听证的由稽查局组织听证。2021年10月发布《国家税务总局关于进一步深化税务领域“放管服”改革培育和激发市场主体活力若干措施的通知》，简化土地增值税免税事项办理，由事前备案改为纳税人自行判别、自主申报享受、相关资料留存备查。这些文件都以保护纳税人缴费人权益、降低征管成本为主旨，为税收征收管理法的修订打下了坚实的基础。

结束语

税收立法是法治国家建设的重要内容，也是税收法治化的重要表现。现代税收制度的重要组成内容就是一部部税法。社会主义市场经济条件下，现代国家建设必须包含税收法治建设的内容。

在高质量发展背景下，税收立法更需要的是高质量立法。新的税法应该是能够经得住经济社会发展的考验的税法，虽然我们迫切希望尽快完成所有税种的立法任务，但是同时我们对税收立法的谨慎持理解的态度。税收立法专业性强，在税收立法进行中，关键的是对有分歧之处进行充分讨论并多加论证，同时要结合税法的内容，研究运行中可能遇到的问题。为此，高质量的新税法才可能出台。

参考文献

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作者简介：段素从（1970.02--）男，汉族，江苏省丰县，本科，高级讲师，研究方向：税收、会计。