摘要：为了应对我国当前的人口危机，十九届五中全会提出“增强生育政策的包容性”。我国的生育政策目前已经进入了三胎时代，但人口低生育率没有明显改变。生育政策还不够包容，非婚女性生育的权利没有得到法律的认可和保障。修改《宪法》、《人口与计划生育法》，并修改相应的部门规章、技术规范以确认和保障非婚女性的生育权。完善相应的保障生育的配套制度，使得生育者能够生得起，养得起。

关键词：生育政策;包容性;非婚生育;生育权

一个国家的存在必须以一定的人口为基础，没有了人口国家就不可能存在，而人口的多少又与一个国家的疆域面积大小、地理环境条件、社会经济发展水平、历史文化传统等密切相关。为了使得人口数量能与一个国家的领土面积、地理环境条件、社会经济发展水平、历史文化传统等相适应，必须制定出科学的生育政策。当然生育政策也应该随着一个国家的人口数量和结构的变化而变化。二零二零年十月二十九日，党中央在十九届五中全体会议上提出要增强生育政策的包容性。要使得生育政策更加包容，就必须对我国生育政策的演变、现状、不足等问题进行认真分析，并在制度上提出科学合理的完善建议。

一、我国生育政策的历史演变

我国的生育政策经历了一个较长的历史演变过程，从上个世纪6、70年开始到现在，生育政策一波三折，经历了一胎，有条件的二胎，再到现在放开二胎、三胎。

1.严格的一胎时代

我国从上个世纪6、70年代开始实行计划生育，到了80年代成了基本国策，并且开始严格地实行一对夫妻生育一个孩子的政策（少数民族有照顾），这个政策一直执行到90年代。这种严苛的生育政策主要是单纯地控制人口数量，实行了二三十年。无论你是谁，无论有没有能力生，无论想不想生，一律只生一个。从上到下各级政府都有管计划生育的部门，尤其是乡里或镇上的计生干部对违反计划生育政策的妇女采取了不少严厉措施，。有的妇女怀孕好几个月被强制流产，有的超生被罚了款，有的被开除公职。有许多农民为了生儿子，躲到了外地去生。

当时制定一对夫妻只生一个孩子的政策，确实显得有点极端，有点急于求成。没有考虑中国人的传统生育观念，一刀切地实行这种政策，总之政策缺乏包容性。

2.逐步放开二胎、三胎的时代

后来，生育政策有所调整。二零一一年十一月起，双独二孩政策开始执行。二零一三年十二月二十八日，，十二届全国人大第六次大会表决通过了《关于调整完善生育政策的决议》，"单独二孩"优惠政策开始执行。二零一六年一月一日起，“全面两孩”政策。

《中国统计年鉴2021》表明，二零二零年我国人口出生率8.52‰，第一次跌破了10年‰，也刷新了一九七八年来的历史新低。人口自然增长率（出生率-死亡率）约为1.45‰。2020年，我国新生儿出生率将比上年减少百分之十四点九，2021年我国增加四十八万人，我国将很快迎来人口负增长。

可见，全面放开两孩没有达到逾期的效果，现在迫切地实行三孩的政策。二零二一年八月二十日十三届全国人大常委会第三十次委员会《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》第十八条规定：一对夫妻可以生育三个子女。现在，中国进入了三孩政策的时代。

二、生育政策包容性不足之表现

放开三胎的效果如何，需要观察一段时间。但是，就二胎实行以后的数据来说，三胎放开之后的数据也不容乐观。也就是说，现有的政策没有达到改变低生育率的效果。可见，仅仅提高夫妻生育的数量，难以改变目前的人口生育危机。现在，人口出生率之所以低，实际上是诸多原因导致的，不能单纯从一个角度改变生育政策，要从多维度改变生育政策。要提高生育政策的包容性，最大限度地调动生育积极性。相对于当前的人口生育危机，目前的生育政策的包容性确实不够，生育政策包容性不足主要表现在以下几个方面：

1.非婚生育没有得到明确的法律认可和保障

当前，从《宪法》到《人口与计划生育法》都明确夫妻是法律认可的生育主体。给人感觉不是夫妻，就不能生育。《宪法》第49条规定：婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护;夫妻双方有实行计划生育的义务。与此相对应的，只有已婚的妇女在符合计划生育政策的情况下的生育才能享受生育保障。

另外，非婚女性在生育期间的各项待遇得不到保障、检查费、手术费、住院费等均不能报销，且子女的户口、教育等也没有明确的法律保障，导致大量的非婚女性只好流产。不仅对孕妇健康造成巨大威胁，也伤害了众多的无辜胎儿生命，导致我国人口出生率更低。就在近期，未婚妈妈控告深圳卫健委的生育保险事件也受到了重视。

从某种意义上来讲，由于非婚生育没有得到明确的法律认可和保障，导致人工流产居高不下，拉低了我国人口出生率，加剧了人口生育危机。《中国卫生健康统计年鉴》显示2019年中国人工流产人数达976.2万例，加上私立医院和地下诊所，这个数据可能与每年新生人口数量相当。

2.有关法律法规禁止单身女性实施技术性生殖

随着社会观念的转变，女性受教育的程度也越来越高，经济自主意识也在提高。不少女性都期望能在具有相当经济能力和思维比较成熟的时候再要生育，希望在年轻的时候能保留卵子，甚至有的人就是不想结婚，只是想在合适的时候自己单独生个孩子。

我国二零零一年出台的《人体辅助生殖技术管理办法》第三条规定：人体辅助生殖技术的应用可以在医院中开展，以医学为目的。二零零三年修订的的《人体辅助生殖技术规范》也规定：禁止给不符合国家人口和计划生育法规和条例规定的夫妇和单身妇女实施人类辅助生殖技术。所以，根据上述规定，单身女性要想在国内进行合法冻卵很难，单身女性也不能接受人工授精进行生育。

这种情况，逼迫部分较有经济条件的中国妇女选择去欧美、日本或泰国进行取卵冻卵或人工受孕。很多单身育龄妇女没有那个能力去国外进行取卵或人工受孕，就错过了最佳生育期或者最终一生无法生育，许多未婚大龄女性在年轻时不能留下一线生育希望。大量育龄妇女白白地浪费了生育能力，从而也降低了人口出生率，加剧了人口生育危机。

当然，为了维护自己的生育权，有的女性也拿起了法律的武器。近年，我国首例“单身女性冻卵案"引起社会瞩目。尽管该案因涉及隐私在中国裁判文书网上没有公开，查不到具体的判决结果，但该案却揭开了我国大龄单身女子生育力保存的司法帷幕。

解放思想，取消非婚女性育限制是增强生育政策包容性题中之义。[1]

三、修改法律法规增强生育政策的包容性

中国一直是世界上人口最多的国家，中国历史上有几次差点被灭掉，幸亏人口多，才能抵御外敌入侵或自然灾害，民族得以延续，文化得以延续。我们现在不追求人口快速增长，主要追求人口结构平衡，人口数量稳定。所以，增强生育政策的包容性，就是考虑当前我国的实际情况，尽量调动大家生育的积极性。生育属于人的自然需要，婚姻内的生育当然是现代社会生育的主要形式，但不能因有些人没有结婚，就剥夺其生育的权利。现代社会是一个尊重人权的社会，非婚女性的生育权应当在法律上得到确认。[2]

1.在宪法及有关法律中明确非婚女性有生育的权利

我国的生育政策目前刚刚调整为一对夫妻可以生育三个孩子，可见党和国家是下了大决心要提高人口的出生率，生育政策的包容性有所提高。仅仅允许一对夫妻生育三个孩子还是不够包容，应该扩大合法生育的主体的范围。我国生育政策的不足之处就是对非婚生育控制得太严格，导致了每年有不少女性流产，有不少单身女性想生而没法生，从而加剧了人口结构失衡。

鉴于当前严峻的人口形势，以及现实的其它种种情况，国家必须更新观念，进一步增强生育政策的包容性，要突破传统的观念，国家以更为宽容的心态看待非婚婚生育，对非婚妇女的生育意愿要理解，并在法律上给予明确的承认。

生育是女性的基本权利，不应该以婚姻为唯一的合法条件，有些人结婚也不是为了生育。为了体现政策的包容性，以及对非婚女性生育意愿的尊重，建议《宪法》第四十九条增加一款"非婚女性有生育的权利，也有实行计划生育的义务。"，将其列为第四十九条第三款。

《宪法》是国家的根本大法，只有在《宪法》中明确下来，非婚女性生育才有根本的保障，才能更加的名正言顺。除了在宪法中明确下来，《人口与计划生育法》也应明确，第17条增加一句"非婚女性有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务。”将其列为第17条第2款。第18条增加一句"非婚女性可以生育三个子女。"，将其列为第18条第2款。

只有法律上承认非婚女性生育的合法性，才能得到平等对待，非婚女性才敢大大方方名正言顺地生，整个社会才能真正地体现以人为本。

2.修改相应的部门规章、技术规范

除了修改《宪法》和《人口与计划生育法》，还需要修改相应的部门规章、技术规范，扩展辅助生殖技术使用的范围，只有这样才能使得大多数单身女性的生育权落到实处。

随着单身女性人群的逐渐增加，有生殖焦虑和生育力保护要求的单身人群也将越来越多。如果仍然遵循原来传统规则，只会使更多的大龄单身女性丧失了当妈妈的权利，不利于产生更多优质子女。鼓励有条件的医疗机构建立标准的卵子库，完善规范卵子和卵巢组织冷冻管理，对自愿捐卵者可由医疗机构给予一定经济补助。

为此，将《人体辅助生殖技术管理办法》第3条第一款修改为：“人类辅助生殖技术的应用必须在医院中开展，不孕不育的夫妇，非婚女性都可以利用此技术生育，并符合国家生育政策、伦理原则和法律。”如果有了相关法律的许可，则单身女性通过这项技术实施生育应当与不孕不育夫妇履行同样的法律手续。修改《人体辅助生殖技术管理办法》之外，还要修改《人类辅助生殖技术规范》等相关规范，将适用范围扩大到单身女性。

四、完善保障生育的的配套制度

应对人口生育危机，除了破除生的障碍，还要完善相应的配套制度，尽量减少生育者的后顾之忧，使得生育者以及后续子女的扶养和教育等有完善的制度保障。

1.完善生育保险以及产假制度

减少后顾之忧，其中很重要的是生育之后能否享受生育保险和产假。按照目前的法律法规的规定，婚内生育享受生育保险和产假应该没有什么问题，只要用人单位按照国家规定缴纳生育保险。可是对于非婚生育的女性，要想享受生育保险和相应的产假就非常难了。《劳动法》、《妇女权利保障法》都没有规定享受生育保险要以符合计划生育为条件，如《妇女权利保障法》第二十六条就规定：女性可以在经期、孕期、小产期、哺乳期内享受特别保障。但其他法律法规的规定确给非婚生育的女性享受生育保险和产假带来了障碍。

总之，我国的法律规定，前后有矛盾的地方。现实中也有非婚生育者起诉要求享受生育保险待遇的案例。

所以，为扫除生育的后顾之忧，除了继续做好用人单位及其职工依法参加生育保险工作之外，必须明确非婚生育的女性同样可以享有生育保险和产假，《修改《人口与计划生育法》的第二十四条，将其修改为：国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进和保障生育。将《企业职工生育保险试行办法》第七条修改为：女职工生育或流产后，由本人或者所在企业持当地计划生育部门签发的生育证明，婴儿出生、死亡或流产证明……领取生育津贴和报销生育医疗费。[3]

2.大力发展普惠托育服务体系建设

现在很多人不敢生，很大因素是婴幼儿的照护没有着落。要大力发展普惠托育服务机构，将婴幼儿照护服务列入国家财政公共预算。国家财政进行资金扶持，大力培养人员，积极开展托育职业培训。引导社会资源投入办托育，国家在用地、税费等方面都给与优惠政策，从而在社会上形成大量的普惠托育服务机构和大批优质托育服务人才，从而解决生育之后的托育之忧，让生者敢生，放心地生。

3.促进教育均衡优质发展

首先，扩大公办幼儿园规模，尽可能每个小区都配有幼儿园。现在城市里公办幼儿园很少，私立幼儿园收费高，管理又混乱，已经出现多起私立园老师虐待儿童事件。培育祖国的花朵，政府要承担起大部分的责任，不能一概推向社会。小学、初中教育是义务教育，更要注意教育资源的均衡化，加大各小学或中学的教师的交流力度，化解"择校热"带来的房价虚高等问题。降低教育成本，生活成本，使得普通家庭能够生得起，养得起。只有这样，老百姓才真正地敢生，能生。

参考文献：

[1]杨胜慧，张刚.中央首提“包容性生育政策”，何为包容‘2如何包容？  [N/OL].成都商报电子版，（2020-12-12） [2021-O1一15] .hops：//www.sohu.com/x/431242807_116237.

[2]沈国琴，田双铭. 二胎政策背景下非婚者生育权保障立法研究[J].徐州工程学院学报（社会科学版）， 2017（5）.

[3]林燕玲.《女职工劳动保护特别规定》六大亮点[N].人民日报，2012-06-14.

作者简介：

王群（1974.11-），男，汉族，山东阳谷人，南通大学马克思主义学院，法学硕士，副教授，主要致力于妇女权利保障研究。