摘要：公益诉讼的制度设计，能够促进国家治理体系和治理能力现代化。从法律追求、社会期望和司法需求来看，拓展公益诉讼领域、延伸检察监督触角具有足够的正当性，是检察权服务社会高质量发展的具体体现。目前，检察机关公益诉讼工作在传统领域精耕细作、成果丰硕的前提下，新领域探索也取得了突破性进展，部分新修法律开始尊重和吸纳公益诉讼的法理表达。但通过实践检视，仍发现该工作存在拓展案件范围认识不一、调查权缺乏刚性保障、公共利益界定模糊、检察干警存在“本领恐慌”、“能力短板”等诸多问题，需要在实践中界定公共利益、回应社会需要和法律构建的矛盾、协调行政执法与司法的关系。本文通过对A县人民检察院时间的检视，对强化取证能力、建立一体化办案机制等措施进行总结，促使公益诉讼新领域探索路径走深走实。

关键词：检察公益诉讼;新领域;路径完善

一、公益诉讼的实践与发展

公益诉讼工作是新时代赋予检察机关新的历史使命，在党中央、最高检的领导和社会支持下，慢慢从模糊探索阶段发展到立法规范。公益诉讼是指，特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动，包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。长期以来，各地方检察机关均有担当公益代表者、发起公益诉讼之尝试，取得良好效果。

2017年10月，党中央及时作出部署，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的要求，这为检察机关探索相关制度设计提供了有力的政策支撑和方向指引。2017年，《行政诉讼法》和《民事诉讼法》获得修改，对行政公益诉讼和民事公益诉讼均作出明确规定，在此大背景下，最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）综合吸收各试点先进经验、统筹研判后，于2018年颁布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，就人民检察院的诉讼地位、审判权和检察权、行政权的关系等问题进行明确和架构。至此，公益诉讼的发展进入快车道。

二、公益诉讼传统领域及现实探索

检索《民法典》，“公共利益”共出现11次。细究之，在使用语境上，其假定了一个“公共利益”与“个体利益”之间存在抵触或者产生冲突的场景，则为了“公共利益”的需要可以抑制或者牺牲“个体利益”，故而应当认识到，“公共利益”不等于“共同利益”、“全体利益”等概念，“公共利益”应指社会大部分群体利益，能在必要时否定部分个人权利主张。因此，在公益诉讼尚未法典化的当下，为防止对“公共利益”的扩张解释，避免公益诉权之滥用而对私权产生重大影响，我国从顶层设计出发，在公益诉讼领域实行严格的正面清单制度。目前，除国有财产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护、食品药品安全四大传统领域外，另有《英雄烈士保护法》、《军人地位和权益保障法》（2021年8月1日施行）、《安全生产法》（新修版2021年9月1日起施行）陆续赋予检察机关在相关领域出现侵犯公共利益的行为时，可以提起公益诉讼的权利，反映出立法机关在各领域中愈发尊重检察机关的公益诉权。实践中，除此外的公益诉讼案件在立案、制发建议、提起诉讼等各诉讼阶段均须层报省院批准。

同时为促进公益诉讼发展，2019年10月底召开的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确强调要“拓展公益诉讼案件范围”，鲜明体现党中央对公益诉讼特别是公益诉讼检察制度设计、制度成效以及未来发展的坚定态度。次年，最高检价格公益诉讼探索办理新领域案件原则从“稳妥积极”调整为“积极稳妥”，排序的变化体现出最高检做好公益诉讼的决心;同年，浙江省人大常委会也出台《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，明确提出，检察机关要积极稳妥探索安全生产（修法后已赋予）、个人信息保护、公共卫生安全等领域公益诉讼案件。

三、检察机关拓展公益诉讼领域的正当性和必要性

（一）拓展公益诉讼案件领域具有正当性

检察公益诉讼目的，在于通过检察权的发挥，监督行政机关依法行使职权（行政公益诉讼），或者起诉损害行为人进行损害修复民事赔偿（民事公益诉讼），来保护公共利益，避免“公地悲剧”的发生。在此追求下，目前法定领域的正面清单不足以囊括全部社会现象，需要对公共利益的内涵和外延进行扩展，特别是对严重侵害公益、群众反映强烈、普通诉讼又缺乏适格主体的问题，检察机关根据政策指引审慎而积极地开展公益诉讼工作，创新、充分发挥公益诉讼效能，能更好地维护公共利益，促进国家和社会治理。

在A院近三年的公益诉讼实践中，通过向行政机关制发各类行政公益诉讼诉前检察建议，推动行政机关就生态环境保护、食品药品管理、公共安全治理等开展各类县域以上专项行动近20次，推动各项机制建设近10份，也提起多起环境领域民事公益诉讼，相关案件情况通过各级各类媒体，治理效果十分明显。

（二）拓展公益诉讼案件领域具有必要性

在当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾的大背景下，必须及时回应要抓住人民群众最关心的问题，解决群众“急难愁盼”的事，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。纵观四大检察职能，公益诉讼是一项为人民群众新时代更高水平、更丰富内涵的需求提供服务的检察业务，最直面群众生活难点、社会发展痛点，在各项检察监督工作中更主动、更及时、更高效，也最能把检察监督职能转化为人民群众可知、可感、可触的法治产品，从而提升对检察机关的认可度和信任感，真正将实事办出效果、办到群众的心坎里。公益诉讼始终聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全等与人民群众切身利益密切相关领域的社会公共利益保护，契合了坚持以人民为中心，与民声所呼同频共振，将人民群众对美好生活的期待和向往置于最高位置。所以，虽然缺乏立法依据，但“政策是法律之母”，根据各级政策逐步拓宽公益诉讼领域，是及时回应人民诉求、解决社会关切的必由之路，也是“以人民为中心”的应有之义。

四、公益诉讼新领域探索实践的再审视

（一）“公益”界定困难

“公益”的概念，是检察机关开展公益诉讼工作的一把钥匙、一把量尺，既赋予又限制着公益诉权的行使。但问题便在于，我们无法通过立法准确定义公共利益的内涵，因为其一大特点即在于，它具有高度的抽象性和概括性，是一个公序良俗、基本道德等类似的框架性概念，似乎只要不是私益便可无限制地纳入这个框架中。实践中，我们一般认为公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同物质利益和精神需要，以公平、合理、正当、公平为基本遵循，但该层面的理解仍然使得其外延十分宽泛。由于缺少“公益概念”的立法定义及认定公益的方法和程序，检察机关对于新领域的探索仍处于迷雾之中，并且导致公益诉讼渐有滥用之势，只要相关领域暴露出的问题，且该问题带有一定的公共性，社会便会寻求公益诉讼解决途径，检察机关就会尝试启动公益诉讼，随意性太大，如A院就曾接访过一部分当事人，其诉求表达实为民事主体间，或者部分村民个体与村集体建的私益纠纷，如农田侵占、村集体财产分配等。另外，当真正出现新领域中公益受损情况，检察机关在与行政机关沟通时，常会被行政机关以无法定监督理由、检察权干预行政权为由推诿。

（二）调查权缺乏刚性保障

即使党中央高屋建瓴地提出要拓宽公益诉讼案件领域，两高的司法解释和文件中对检察机关调查权的运用也作出了规定，似乎新领域案件的探索有了足够的背书，但检察机关的调查措施多是非强制性的，司法实践中，该权力运行仍面临诸多阻力。《人民检察院公益诉讼办案规则》第三十五条明确人民检察院调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施，同时《规则》第四十五条规定，“当行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍人民检察院调查收集证据的，人民检察院可以向同级人大常委会报告，向同级纪检监察机关通报，或者通过上级人民检察院向其上级主管机关通报”，可见，相关调查取证缺乏即时且刚性的手段。在行政公益诉讼中，虽然被行政机关直接拒绝的情形不多，但消极不配合、推诿的情况屡有发生;在民事公益诉讼中，证据来源也多数依靠刑事证据。

（三）专业技能欠缺

如前所述，公益诉讼工作涉及面广，许多特殊领域专业性问题多且突出，以检察干警的素质难以胜任取证调查工作，例如文物领域，对于文物古迹受损的评估需要结合文物建设背景、发展过程、受损程度、对社会经济发展影响等多重因素综合认定，例如A院所办理的文物保护案件，虽然前期该院对县内主要文物古迹，如云鸿塔、灵芝塔、安城古城墙、独松关古驿道等进行勘查，但只能从目之所及的问题制发建议，如文物被人为刻画、文物现场垃圾堆放、违规搭设照明设施等角度论证文物保护存在的问题，在于行政机关沟通过程中，对相关问题存在诸多的辩解，如对人为刻画的修复，称“保持原状即是对其最大的保护”，对垃圾堆放问题，辩解称是属地乡镇职责，对违规搭设照明设施，称是亮化工程时所设，最后该案虽然制发建议，也只得到一些如会加强管理等形式性回复，未开展全域性的实质动作，最大的成效是将安城古城墙上的树木清理干净;再如传统领域中的生态环境和食药领域，鉴定资质要求更高、鉴定过程更加复杂，如A院办理的督促落实最新版“限塑令”案件，干警们走访了大量商超、餐饮店铺、旅游景点附近商家，取到他们销售使用塑料吸管的证据，并且首次启用我院快速检测实验室对塑料吸管进行讲解程度测试，以此为重要依据制发了建议，但在申报相关精品指导案例时，上级院提出相关实验不够严谨，仅能作为个案参考，不宜作为办案经验推广，可见，即使在全省大力推进快速检测实验室建设的情况下，实践中相关实验的证据程度也难以被广泛接受。

五、公益诉讼新领域案件探索的原则

从检察公益职能来看，新领域探索是为了最大限度保护受损的国家社会和共利益，但是，如果一味的囊括，忽略检察职能的谦抑性，不仅浪费司法资源，而且不利于检察职能作用的有效发挥。笔者认为，新领域探索需要遵循以下原则：

（一）以准确定位公共利益为核心

新领域的探索，应以保护公益为核心，合理把握“公益”的度成为新领域探索的重要条件。对此，可以从整体性和普遍性两大特征对要考察的利益类型进行分析。对于整体性特征，即应当理解为公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益。但对整体性也不能机械化理解，要根据时空的变化来认定整体的公共性，整体性并不是国家性或全局性，有时候在特定区域内也可以构成。处理个案时，要发挥司法智慧，某些情况下不可过分苛求对整体性进行周密论证。对整体或局部多数人利益有侵犯可能性，如可能侵犯其他多数人的生命财产安全的行为，即可以推定为对社会公共利益有所侵害。另一方面，对普遍性也不能作狭义理解，侵犯不具有普遍性的单个个人或特定群体利益的行为，有时候也可能对公共利益造成潜在危害。如果不保护，则会使社会众多公众利益受损，对此也应当界定为社会公共利益。综上，通过对公共利益的特征进行明确和列举，可以使公共利益的内涵具体化，更便于司法实践中掌握和理解。

实践中，对于集体利益是否应当作为公共利益纳入公益诉讼范围一直存在争议。集体利益是部分社会成员的共同利益，具有相对特定性，属于个人利益的集中表现，笔者认为，是否纳入公益诉讼领域，不应简单从受益人数的多寡或者受益地域的狭广来区分，应当综合考量社会影响力、社会行为引导性、对集体正向价值观念的构建等因素，如A县院办理的无障碍环境建设公益诉讼案，该院从县残联了解，该县残障人士共计一万余人，从传统思维来看，似乎没有达到公共的要求，但该院经讨论认为，无障碍环境的建设与完善并不仅仅方便了残障人士的出行，也保障了所有出行不便群体，包括老幼病孕的出行利益，决定向有关部门制发建议。

（二）以秉持检察权的谦抑性为遵循

基于前述分析，公共利益与个体利益存在一定冲突，同时检察权的随意启动也会扰乱行政权的正常行使，故公益诉讼新领域拓展应当秉持谦抑性。权力谦抑原则是现代法治理念中非常重要的内容，其基本含义是，国家公权力机关，特别是司法机关，在行使权力时要保持克制，要尽量避免与其他机关的冲突以及对公民生活的过度干预：一方面是公权力对公民私权利的谦抑，不应过度介入公民行使权利的过程，在公益诉讼中，该谦抑性主要体现在民事公益诉讼中;另一方面是国家机关履行职责过程中对其他国家机关行使职权过程的谦抑，国家公权力机关应当依照法律法规规定的分工协作原则，在各自领域依法履职，避免对其他国家机关履职过程的过度介入，在公益诉讼中，该谦抑性体现在行政公益诉讼中。换言之，检察机关提起新领域公益诉讼，必须以穷尽主体和手段为要素。检察机关提起公益诉讼应当属于保护公益受损的最后一道屏障，有着弥补行政公益诉讼的主体缺位的重大意义，轻易启动既于法无据，也有“越俎代庖”之嫌。

（三）以法定职责为前提

任何一项司法实践活动都必须在法定范围内开展，新领域探索亦要坚持该原则。首先，新领域探索源于民事诉讼法及行政诉讼法中，法条明确规定“等”，表示除了法条中明确的领域外，其他需要法律同等保护的公共利益领域提供了法律依据;其次，新领域探索离不开现有法律的支撑，相关部门怠于履行监管职责影响国家利益及社会公共利益的情形，将该领域纳入公益诉讼保护范围，前提是有相关法律法规对其有明确规定。

（四）以社会需要为导向

从公益诉讼的整体发展沿革来看，公益诉讼的范围实际上并非是一个法律逻辑问题，而是政策性问题，政策背后就是“以人民为中心”的价值导向。司法工作是党和国家工作的重要组成部分，是实现社会正义的一种重要形式，理应回应人民呼声和需要。公益诉讼必须坚持以“着力满足人民群众日益增长的美好生活需要”为目标，将新领域探索的重心放在人民群众新期盼上，这也是“回应型司法”的必然要求，缓解了立法不足和实践需求的紧张关系，实现对实质正义的真正追求。

六、检察机关拓展公益诉讼新探索的建议

（一）加强与人大、党委、政府、法院的联系，为开展公益诉新领域探索营造良好环境。如前所述，公益诉讼工作政策导向属性明显，所以各地检察机关在开展公益诉讼新案件办理中，要加强与人大、党委、政府、法院的联系，争取最大限度的支持，切实保护新公益。A县通过努力，以争取到县人大常委会支持，建立线索移送、监督、反馈等各项机制，提高监督的刚性和专业性。

（二）建立与行政机关工作衔接机制，工作过程中做到双赢共赢多赢。检察机关在办理公益诉讼新领域案件工作中，检察机关要主动沟通，消除行政机关有抵触情绪，使其了解检察机关办理的许多公益诉讼案件通过诉前程序就已得到解决，双方的工作目标都是保护公益，且检察机关公益诉讼并非追责之诉而是督促之诉，督促并助力行政机关解决问题，让行政机关打消顾虑，在公益诉讼新案件的拓展上，信任并支持检察机关，在新公益的保护上形成合力。可建立公益诉讼与行政执法工作衔接机制，畅通信息共享、情况共通、线索移交、证据收集、结果反馈等途径，拓宽新公益诉讼线索发现渠道，做到无缝衔接。在办理公益诉讼案件过程中，采取公开听证、圆桌会议、会商研究等方式，协同推动问题在诉前程序阶段解决，做到诉前实现维护公益目的，督促、支持并协助行政机关主动去履职整改，营造双赢共赢多赢的工作局面，促进依法行政，助力法治政府建设。A院目前已与县自然资源和规划局、县法院等多部门建议公益诉讼工作衔接机制，都明确在公益诉讼新领域案件办理上加强工作合力。

（三）加强检察机关内部联动，整合办案资源，形成保护新领域公益的合力。检察机关要加强纵向联动，强化一体化的办案模式，上级检察院要加强对基层检察院的办案指导，做好统筹工作。同时，检察机关要加强内部横向联动、可制定部门之间的协同办案机制，做到及时共享信息，及时移送“等”领域公益案件。如公益诉讼检察部门要与刑事检察部门加强联系，刑事检察部门发现新公益受到侵害的案件后，要及时反馈给公益诉讼检察部门，第一时间收集公益诉讼证据，或将涉及公益受损的刑事案件直接指定由公益诉讼检察部门办理，更加有效的保护公益。

（四）拓展公益诉讼新领域探索，严格把握检察权边界。在公益诉讼案件新领域范围探索，要坚持最高检要求的积极、稳妥原则，切实把握检察权的边界。在办案工作中，厘清行政机关的职责权限，拓展公益诉讼新案件范围，要坚持保护公益这一核心，检察监督权不能代行行政监督管理权，在公益监督中做到监督到位不越位，与行政机关团结协作，合力保护新领域国家利益和社会公共利益。

（五）加强公益诉讼检察队伍建设。公益诉讼检察作为检察机关四大检察业务之一，在保护公益、履行公益诉讼检察职责中责任重大，基层检察院要加大对公益诉讼检察队伍的投入，在人员配备上要配好配足，优化年龄结构，调入高学历的年轻人充实公益诉讼检察队伍，加强业务培训，提高公益诉讼检察队伍素质，在办案中注重质量，科学设置案件评价及考核标准，杜绝唯数量论，提高办案质效，继续拓展公益诉讼新案件范围，丰富公益诉讼内涵，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献检察智慧和检察力量。

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