摘要：城市化进程不断加快的背景下，为了使重大政策或者重大项目落地，一味地调整城市总体规划并不科学。基于此，应当正确认识到城市总体规划持续调整现象的弊端，进行弹性的城市总体规划调整。以下本文将着重分析城市总体规划调整的必要性，结合案例来分析城市总体规划持续调整现象，进而探讨如何解决以上现象，促进城市良好发展。

关键词：城市;总体规划;持续调整;现象;解决对策

回顾分析我国城市发展的实际情况，因国内外形势的变化及国家多项重大政策的落实，不仅各大城市总体规划持续调整，中小城市总体规划也进行了多次调整。但从长远发展的角度来讲，城市总体规划持续调整现象的发生是存在一定弊端的，比如城市用地总量下降或者城市功能性用地规划不合理等，导致城市未来发展空间变得狭窄。为了尽可能地改变此种局面，应当注重合理地规避城市总体规划持续调整的现象，以便维护城市总体规划的权威性和严肃性。

一、城市总体规划持续调整的必要性

客观来讲，城市总体规划持续调整是促进一个城市良好发展的重要举措，而是否进行持续调整、如何进行持续调整需要地方政府及上级政府慎重考虑的问题。通常情况下，在没有重大政策或者项目介入的情况下城市总体规划思路及方案保持不变，而随着重大政策或者项目强行介入，那么基于城市发展运行情况、重大政策或者项目的基本内容、城市建设与发展需求等方面，综合考虑，统筹规划，提出针对性的、可行性的城市总体规划持续调整方案，以保证城市在重大政策或者项目推行的情况下依旧能够保持良好的运行状态[1]。

对当下国内各个城市发展实际情况及国内外局势变化情况予以了解，全球化进程不断地加快，加之我国向国际化迈进的进程加快，使得国内局势比较复杂、关于民生、经济等方面政策颁布实施，使得各个城市总体规划需要持续调整。又因为我国与发达国家之间还有一定的差距，比如创新力不足、科学技术水平有待提高、制造业产品质量有待提高等等[2]。为了能够持续不断地弥补国家发展不足，进一步提高国民经济水平，党中央基于国情及城市建设实际情况，制定重大战略政策，并通过在某城市试点的方式，逐步在全国范围内实施。地方政府势必要响应国家号召，势必要按照上级政府的指示，基于重大政策落实需要而对城市总体规划持续调整。所以，从国家发展的角度来讲，城市总体规划持续调整是非常必要的。

地方政府是城市总体规划的编织者，也是具体的实施者。并不能仅为了城市发展而不对城市总体规划予以合理地调整[3]。因为只有在国家保持良好发展状态之下城市才能够有更好发展的机会。所以，城市规划应当以国家发展为前提，在国家或者省级政府有实际需求的情况下，地方政府应当注意基于城市运行实际情况及上级需求，对一个规划周期内城市的基本情况予以预测，比如城市建设用地调整情况、城市人口数量变化情况、城市基础建设情况等，进而基于国家发展趋势及城市发展区域，规划并制定适合的、有效的城市总体规划持续调整方案，为更好地建设城市、发展国家创造条件。

二、城市总体规划持续调整现象分析

改革开放不断深化的背景下为了能够促进我国更好地建设与发展，党中央颁布并落实了多项重大政策意见，使得各个城市总体规划进行多次调整。而从我国城市发展实际情况来看，重大政策颁布及城市总体规划调整结果是好的，提高了城市经济水平、改变了城市整体面貌[4]。就以某城市为例，2010年之后城市总体规划进行了多次调整，使得城市用地频繁，城市用地总量有所降低。

（一）2012年某市就分项用地指标进行了调整

回顾分析某市2010年以前用地规划实际情况，一直按照2002年版总体规划要求执行，在该要求之下用地状况良好，在一定程度上促进了城市建设发展。而2010年之后城市人口数量不断攀升，工业生产速度加快，工业企业数量增多，工业用地需求增加。这就使得2002年版城市总体规划中所制定并且实施的用地指标的适用性不强，如若强行按照该用地指标来进行城市用地规划，势必会在一定程度上阻碍工业发展，并且也会导致城市居民用房紧张。又因为2011年国家及省级落实了多个重大项目，需要对用地进行调整。此种情况下，为了能够保证城市良好运行，同时让多个重大项目落地，于2012年某市政府对总体规划的用地性质、用地指标、建设开发时序进行了合理的调整。

（二）2013年某市多个分项指标进行了调整

自2010年起城市为了响应党中央及省级的实际需求，在城市内落实了多项重大项目，包括城际铁路、高速公路、相关站场等等，使得城市空间结构发生变化，给城市发展方向带来较大影响。又因为2012年城市总体规划中用地指标的调整，使得同年用地规划目标完成度超过60%;工业用地规划目标完成度超过80%;居住用地规划目标完成度超过90%，这对于城市建设与发展有较大的影响。为了使城市能够跟上国家发展步伐，在未来十年能够快速发展，在2013年内市政府基于当前城市运行及发展的实际情况、国家发展趋势、国内外形势等诸多方面，展开2013—2025年期间城市发展预测，包括城市发展方向、城市用地规模、城市人口数量等等，进而对城市总体规划的多项分项指标进行了调整。

（三）2015年某市总体规划调整

相较于上一次城市总体规划刚刚过去两年，城市基本情况并没有发生改变，城市运行状态良好。理论上来讲，城市应当按照2013年所颁布实施的总体规划方案，持续运作。而该市依旧需要进行城市总体规划调整。主要原因是党中央及省级有重大项目需要落实，按照2013年版城市总体规划要求，实际的用地规划难以满足重大项目的用地需求，相应地给重大项目的落实带来一定的负面影响。按照党中央及上级政府的指示，为了保证重大项目落地，进一步加强城市建设，市政府决定在2015年对城市总体规划进行再次调整，具体调整内容是以保证城市发展态势不变，满足重大项目用地需求为准，对用地性质、地块位置、不同用地的开发时序三方面进行调整。

基于国情及该市运行实际情况来看，2015年版总体规划标准并不能持续应用多年，后续还需要继续进行部分分项指标的调整。主要是截至2015年该市可用土地资源丰富、城市人口数量攀升趋势明显、多个产业发展趋势明显。为了能够带动城市经济发展，为了满足多个产业的用地需求，势必会调整功能性用地规模，进而扩大城市发展空间。这充分说明了该市总体规划持续调整现象依旧存在。

三、城市总体规划持续调整的优化举措

对于城市来讲，城市总体规划持续调整现象既有益处又有弊端，益处是能够让重大政策或者项目落地，带动城市经济，促进城市良好发展;弊端是城市功能性用地规模日益匮乏，发展空间愈来愈狭窄，不利于促进城市可持续发展。对此，应当探究行之有效措施来改变现状，以便巩固城市总体规划的战略性作用[5]。

（一）将城市总体规划放在战略性指导地位

对于一个城市来讲，城市总体规划起到宏观指导作用，能够指导城市建设始终朝着正确的方向展开。而要想将城市总体规划的作用充分发挥出来，首先需要明确城市总体规划的战略性指导地位。这就需要地方政府能够正确认识到城市总体规划关系到城市发展结构、城市经济、城市居民生活水平等等，慎重对待城市总体规划的每一次调整，不能为了获得重大项目的承办权而忽略城市发展。也就是需要地方政府能够基于国情及城市实际情况，准确地判断重大项目的落实需要消耗的城市资源及重大项目能够带来的效益，综合评估之后，在确定重大项目的落实能够推动城市建设或者城市发展，那么可以为了使重大项目落地而对城市总体规划予以合理地调整。比如为了使城镇良好发展而需要对城市总体规划予以调整之际，应注意以城市发展结构不受影响，城市发展方向不受影响为前提，预测城镇人口规模、城镇整体布局情况、城镇基础设施建设情况等，为了扩大城镇范围及完善城镇体系结构而适当地调整城市总体规划的部分分项指标。由此可以看出，城市总体规划的战略性指导地位并没有发生改变。

（二）城市总体规划应能够灵活控制用地

基于以上案例的分析，可知城市功能性用地需求的变化会诱发城市总体规划持续调整现象。而城市用地规划是否合理、是否科学会给城市经济、城市发展结构、城市发展空间等方面带来较大的影响。为了能够保证城市总体规划能够充分发挥指导作用，保证城市用地合理，为促进城市可持续发展奠定基础，在具体解决城市总体规划持续调整现象上，应注重提高城市总体规划方案对城市用地的灵活管控功能，也就是根据《城乡规划法》《城市规划编制办法》等相关法律法规，结合城市用地总量及用地类型，进而合理地规划不同用地类型的可用土地资源;注意以生态化城市建设、保证城市安全为前提，在城市总体规划之中需要适当地扩大用地性质的兼容性，以保证科学合理地协调不同产业的用地需求，确保用地规划能够支持不同产业发展，为更好地建设和发展城市创造条件。就以以上案例来讲，该市为了能够尽可能地规避城市总体规划持续调整现象的弊端，以新时代为背景，对国情予以了解、该市实际情况予以明确，科学合理地规划城市发展方向，即建设具有集约化、生态化及高效化特点的城市，在城市总体规划中提高了项目准入门槛，也就是在是否引进重大项目过程中综合评估项目落实是否能够为技术创新做贡献、是否会给城市生态环境带来负面影响及用地投入产出比等，以保证所落实的重大项目能够在一定程度上促进城市更好地建设和发展，相应的为使项目落地而调整城市总体规划就显得非常有必要，即可提高城市土地利用率，有效节约土地资源的同时，也使得规划应用的土地资源为城市创造更多的经济效益。

（三）制定科学合理的城市总体规划持续调整的审批程序

基于对以上案例的了解，城市总体规划调整过于频繁，一方面会给城市规划管理部门带来较大的工作压力，另一方面也会导致大量规划工作无效，比如上一年度刚刚完成城市总体规划调整，而本年度为了满足国家或者省级实际需求，再次需要对城市总体规划予以调整，这就使得上一年度制定的《城市总体规划》刚刚通过审批，未能落地，前期所做出的努力失效。为了避免此种情况发生，也为了保证城市总体规划调整具有较高的现实意义，需要制定科学合理的城市总体规划持续调整审批程序[6]。具体的做法是：

其一，针对不同调整需求来编制审批程序。重大政策或者重大项目的落实，给城市总体规划的某个分项指标或者多个分项指标带来较大的影响，需要对分项指标进行调整。这就意味着城市总体规划或进行局部调整、或进行全部调整。相应地在制定城市总体规划持续调整审批程序之际，应当基于不同情况，编制使用的审批程序。如若需要对城市总体规划进行局部调整，那么可以在城市空间增长边界以内、在不改变城市性质、不影响城市用地及城市人口规模不变的情况下编制简化的审批程序，如此即可保证稍有调整的城市总体规划方案能够尽快实施，同时也能够减轻相关工作人员的工作负担。如若重大政策或者重大项目的落实给城市发展结构及发展方向带来较大影响，需要对城市总体规划的多个分项指标予以调整，那么需要制定细化的审批程序，以保证城市总体规划管理部门及审批部门能够慎重对待城市总体规划调整，以便重新编制的《城市总体规划》文件，合理地指导重大政策或者重大项目的推进，弥补以往城市发展不足，促进城市更好地发展[7]。

其二，强行介入重大政策或者项目，往往需要对城市总体规划的部分强制性条款予以更改。对此，应当上报被人民政府审批，上报给规划管理部门备案，以便明确城市总体规划调整的主体责任，以便地方政府能够对城市总体规划调整现象予以处理。

其三，考虑到城市总体规划所带来的影响较大，如若对审批程序重新修订，很可能给城市基础设施建设、城市政策性意见落实等方面带来影响。所以，需要慎重对待审批程序重新修订的情况，如若现行的审批程序比较细化、完善，那么可以不对其进行重新编制[8]。

（四）协调好地方政府各部门之间的关系

全球化进程不断加快的情况下，为了能够促进国家更好地发展、为了更好地建设城市，提高城市的竞争力是非常必要的。而在提高城市竞争力的过程中城市总体规划发挥着不可忽视的作用。为了保证城市总体规划协调合理，作为主要编制主体，地方政府应当不遗余力地执行。为此，应要求地方政府各部门协调配合，良好地展开城市总体规划调整的相关工作。也就是在重大政策或者项目强行介入的情况下，地方政府应当组织相关部门来展开总体规划调整工作，合理地划分各部门的职责，并且要求部门之间注重有效沟通交流，贡献相关信息数据，进而基于城市实际情况、国情及国内外局势变化情况，预测分析城市未来一段时间的发展趋势、城市人口数量变化情况、城市用地情况、城市性质等等，明确可能影响城市发展的因素，进而确定城市总体规划调整思路，按照该思路来编制新的《城市总体规划》方案。

结束语：

对于城市建设和发展来讲，城市总体规划的编制与实施是非常必要的，能够指导相关部门优化调整用地、合理地进行基础设施建设等等，保证各个产业均能良好地向前推进，创造较高的经济效益，增强城市的竞争力，促使其在国内、甚至国际上均能良好发展。经本文分析，可知改革开放不断深化的背景下党中央颁布实施多项重大政策或者省级政府落实重大项目，使得城市总体规划需要进行多次调整，但持续调整会使城市发展空间越来越狭窄，不利于促进城市可持续发展。所以，应通过将城市总体规划放在战略性指导地位、制定科学合理的城市总体规划持续调整的审批程序、城市总体规划应能灵活控制用地等做法应对。

参考文献：

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[8]黄明华，刘煦，王奕松，等. “强制性”与“可能性”——国土空间规划背景下的“城市总体规划”探讨[J]. 城市发展研究，2020，27（9）：42-48.

作者简介：向洁华：1995.12.20、女、湖南、土家、本科、助理工程师、城市规划调整