课题：项目名称：土壤污染修复的责任制度探析，项目编号：2021XKT0204

摘  要：土壤作为重要的自然资源，直接关乎人们日常生产生活的各方面，然而近年来我国的土壤污染问题越来越严重，土壤修复工作亟需加强。我国现有法律对土壤污染修复仅是原则性规定，在实践操作中仍存在土壤污染责任主体认定较困难、修复责任分配规定不明确、生态环境修复费用计算标准不统一、政府职能不明确的问题。针对实践中出现的问题，需要不断完善我国立法，借鉴国外成功经验，适当扩大土壤污染责任人的范围，将土地修复公司、处置污染物的运营者等间接责任人也列入责任人的范畴中;完善修复责任的分配机制，合理分配各责任主体之间的修复责任，同时规定具体的减责、免责规定，坚持公平原则，使各责任主体承担与之行为相适应的责任;统一生态环境修复费用计算标准，在判决书中详细阐述计算方法及认定因素的由来，使判决更具公信力与说服力;强化政府的修复责任，适时优先让政府承担修复责任，发挥其监督管理职能与经济优势，及时开展土壤污染修复工作，避免在难以确定责任人时造成进一步的损害后果。

关键词：土壤污染;修复责任;责任分配

一、问题的提出

经济的快速发展使得人们生活质量不断提高，却也带来了生态环境污染的加剧。土壤作为一种重要的自然资源，关乎人们日常生产、生活的各方面。土壤安全作为环境保护要素的重要一环，一直面临着较为严峻的形势。土壤污染不同于其他环境损害，具有长期性、潜伏性等特点，如果不及时处置，极易带来严重的危害后果。现实生活中，由土壤污染引发的食品安全问题、地下水污染等生态环境损害频发，严重威胁着人们的健康安全，不利于构建良好的生态环境，因此，土壤污染问题亟需得到解决。

我国相继出台了《环境保护法》、《土壤污染防治法》、《中华人民共和国民法典》等法律，其中《土壤污染防治法》、《民法典》对于土壤污染风险的管控和修复问题进行了系统规定，但是对于土壤污染修复责任的规定并不明确具体，在实践操作中仍然存在许多问题，例如责任主体难以确定、责任分配机制不明确等。因此，构建土壤污染修复责任制度刻不容缓。

二、土壤污染修复责任在适用中存在的问题

我国《民法典》第1234条规定了修复责任，《土壤污染防治法》第四章对土壤污染的管控和修复进行了原则性的规定，但是对于具体的实施措施缺乏明确的表述。例如承担修复责任主体的认定问题，虽然《土壤污染防治法》第45条进行了规定，但是在实践案例中，土壤污染责任人比较难确定。此外，在存在数人侵权情形下的责任分配方式、责任追究机制等方面也没有加以明确规定，这就导致司法实践中各法官的裁判结果各异，同案不同判的现象时有发生。

（一）土壤污染责任人的认定较困难

根据我国《土壤污染防治法》第四十五条的规定，首先由土壤污染责任人承担修复责任，在其无法确定时由土地适用权人承担，最后是政府及其有关部门。在实践案例中，法院认定责任主体时秉持着“谁污染，谁治理”的原则，首先确定土壤污染责任人，包括违法排污、生产有毒有害气体的单位和个人等。环境污染的归责原则是无过错责任原则，只要实施了污染环境的行为，侵权人就应当承担责任，但是实践中认定土壤污染责任人往往存在一些困难。

第一，被告举证困难。在（2019）豫民终778号刘彦民环境污染责任纠纷案中，二审法院认为，环境污染的证明责任实行举证责任倒置，由被告证明自己的行为与损害后果之间不存在因果关系，否则就需要承担责任。在该案中，刘彦民虽然主张还有其他侵权人，但是其提供的证据只能证明存在其他经营者，但是并不能证明其他人的经营行为造成了土壤污染，也不能证明土壤污染系由其他人与刘彦民共同造成。并且公诉人提供的《鉴定评估报告》能够证明刘彦民的行为与土壤污染之间存在因果关系，因此二审法院据此驳回刘彦民的诉讼请求。

第二，对于历史原因造成的土壤污染，责任人认定比较困难。在（2017）苏民终232号自然之友、绿发会诉常隆化工等公司环境民事公益诉讼案中，被上诉人辩称该案的生态环境损害是历史原因造成的，与被上诉人行为之间不存在因果关系。

（二）修复责任分配规定不明确

在实践案例中，常常存在多个侵权人，如何认定他们之间承担责任的形式及承担责任大小的问题也是需要明确的。

在（2017）陕71民初3号陕西省西安市人民检察院与肖兆红、周河工土壤污染责任纠纷案中，二被告之间是雇佣关系，法院在认定责任主体时指出，周河工作为被雇佣的工人，对违法排污的后果应当有预见能力，但是其未提醒或者及时制止，主观上具有重大过错，理应当和肖兆红承担连带责任。关于其承担的责任比例，由于无法明确污水数量，故法院依据其工作时间、发挥的作用等因素加以认定。除了各污染责任人之间的修复责任分配，各顺位的承担责任者之间的责任分配也需要进一步明确。例如（2017）苏民终232号自然之友、绿发会诉常隆化工等公司环境民事公益诉讼案中，法院认为，由于新北区政府已经开展了修复工作，故不判令被告承担责任。

此外，法律虽然规定了存在多个侵权人时适用连带责任或者按份责任，但是对于免责及减责事由并没有明确表述。尽管法定免责事由在《民法典》、《侵权责任法》的相关法条中都有体现，但是《土壤污染防治法》中并未提及，这就会导致责任主体趋于泛化，修复费用分配不合理等问题。

（三）生态环境修复费用计算标准不统一

在实践案例中，相较于恢复土地原状，法官在裁判时，考虑到土壤修复工作的专业性以及被告人的修复能力，为了防止土壤污染损害后果的进一步扩大，往往会直接判决被告赔偿生态环境修复费用。此时就涉及到费用的计算标准问题。 鉴于法律并未规定生态环境修复费用的计算方式，因此各裁判之间对于修复费用的计算方法会有出入。

第一，实际治理成本。在（2016）闽04民初124号苏大和、陈章贵环境污染责任纠纷案[①]中，法官采用实际治理成本来核算责任人应当承担的修复费用。但是这需要专业的数据，并且对于受损严重的土壤，计算出实际治理成本十分困难。由于法官缺乏专业的知识储备与技能，有时候就会直接以某个个案中的数据或者是采用某地区、部门公布的统一标准来计算，并没有根据实际情况认定，这对责任人来说是不公平的。

第二，虚拟治理成本。虚拟治理成本计算有自己的公式，在（2018）黑02民终75号王广齐、曹振江环境污染责任纠纷案[②]、（2018）苏03民初256号苏州其案工艺品有限公司、黄克峰等环境污染责任纠纷案[③]中采用的就是虚拟治理成本。

（四）政府职能不明确

根据《土壤污染防治法》的规定，政府及其有关部门是最后顺位的责任人，同时其可以根据实际情况组织实施风险管控和修复。在发生突发事件时，政府及其有关部门应当立即采取措施。由此可见，我国法律确定了政府应当承担土壤污染修复的义务，并且政府的监督管理职责贯穿于土壤污染修复工作的全过程。但是对于具体的适用情形缺乏明确规定，这就导致政府不清楚何种情况下自己应当承担责任、承担何种责任。土壤污染修复工作耗时耗力耗财，工程复杂，加上土壤污染具有积累性、隐蔽性、长期性，其危害后果常常不会在第一时间立刻显现出来，因此在无法确定土壤污染责任人或者土地使用权人履行不能的情况下，由于缺乏对政府职能的明确规定，极易出现政府怠于履行其职责、各部门之间相互推诿的情形，这就导致土壤污染修复工作无法及时、有效展开，从而引发土壤污染损害后果的进一步扩大。

三、土壤污染修复责任的完善建议

（一）扩大土壤污染责任人的范围

目前我国法律认定的责任主体范围包括土壤污染责任人、土地使用权人、政府及环境保护主管部门等，忽视了其他直接责任人和间接责任人的修复责任，例如排污企业工作人员、污染物处置者等间接责任人，这将不利于公平分配各责任人之间的修复责任，不符合公平原则的要求，也会加重其他责任人的责任，难免会出现逆反心理，不利于土壤污染修复工作的进程，导致最终由政府担责的局面。

美国的《超级基金法案》将潜在责任人也认定为修复责任主体，包括设施所有权人、运营者，处置危险物设施的所有权人、运营者等，几乎涵盖污染场地的所有关系人。德国的《联邦土壤保护法》确定了土地使用者和所有者负有规避土壤污染风险和清楚土壤污染的义务。该法规定土壤污染修复责任主体包括“使土壤发生了重大变化”的行为人和该项权利的继承人、土地使用者、管理者和在事实上对该片土地有管理责任的人，并且将责任主体分为行为责任人和状态责任人。

我国对于责任主体的范围可以适当拓宽，借鉴国外成功经验，除了直接责任人之外，对于排污企业、土地修复公司、处置污染物的运营者等也列入责任人的范畴之内。这样法院在认定土壤污染责任人时会较之前容易一些，会降低出现无法认定责任人情形的概率，对土壤污染修复工作的顺利展开也会起到积极作用。

（二）完善修复责任的分配机制

我国土壤修复责任的承担奉行“污染者担责”原则，确定了承担责任的主体顺位，但是法律并未规定在何种情形下可以减轻或者免除责任，这就在无形之中加重了土地使用权人的责任，将本应由直接责任人承担的责任完全交给土地使用权人承担，有违公平原则。因此，应当完善责任分配机制，规定责任主体的减轻责任、免除责任情形，保证每个主体承担自己应当承担的责任，合理分配各主体之间的修复责任。

首先应当按照无过错责任原则追究土壤污染责任人的修复责任，所有的土壤污染责任人都应当成为修复主体，若存在多个侵权人，对外应承担连带责任，对内可以按照约定或者参照相关法律规定承担按份责任，相互之间可以追偿。对于轻微污染者、非主要排污者应当减轻责任，不能让其承担和主要污染者同等的责任，否则有违公平原则，也会加重这些主体的负担。

其次，在土壤污染责任人无法确定的情况下，由土地使用权人承担修复责任，对于土地使用权人应当按照过错责任原则承担修复责任，如果土地使用权人能够证明自己尽到了合理的注意、管理义务，则不应当承担修复责任。若一块土地经过多次流转，新的受让人善意且已经尽到了合理的管控义务，对于受让前已经被污染的土地，该善意受让人不应当承担责任，由之前经手的土地使用权人承担修复责任;该受让人在看到土地被污染之后应当及时报告给相关的管理部门，并采取措施避免损失的进一步扩大，若受让人仅是冷眼旁观、放任损害后果的发生，可以推定其主观非善意，应当就损害扩大的部分与污染者一并承担修复责任。

（三）统一生态环境修复费用计算标准

在实践中，法院计算生态环境修复费用的方式有实际治理成本、虚拟治理成本，但是由于我国法律未明确制定统一标准，导致在实体判决中法院计算方式的不一致，因此应当明确运用实际治理成本、虚拟治理成本计算修复费用时的要求，保证最终的结果公平合理，能够为当事人所信服。

在运用实际治理成本方式计算修复费用时，最重要的是计算要精确，同时要区分不同的土地类型，对于农业用地、工业用地及建筑用地应当制定不同的计算标准，结合每一地区不同的发展情况、土壤被污染的程度等因素来计算治理成本。法院可以聘请具有专业资质的鉴定机构来勘测被污染土壤的面积，通过了解每块土地自身的用途、机能、使用历史、现阶段利用情况等信息，确定土地在污染发生前后的实际损失，在判决书中详细写明土地在使用、污染物处置等阶段产生的实际费用，列明具体数据，从而具有更强说服力。

在运用虚拟治理成本方式计算修复费用时，可以参照（2018）苏03民初256号苏州其安工艺品有限公司、黄克峰等环境污染责任纠纷判决书中法院对虚拟治理成本费用计算的方法，充分了解土壤的历史使用状况、现阶段利用情况以及未来的发展目标，综合考虑土壤的性质、污染的实际情况等因素，将计算方式、公式在判决书中列明，并清楚阐释如此计算的原因，体现裁判的专业性和公信力。

（四）强化政府的土壤污染修复责任

我国法律规定政府责任居于最后地位，但是政府责任实际上贯穿于土壤污染修复工作的全过程，在土壤污染责任人承担修复责任时，政府应当发挥职能，监督责任人依法履行其义务，在其修复不能或者不符合法律规定时由其代履行。土壤修复工作具有专业性，修复方案需要经过现场考察、询问专业人士做出，这对土地使用权人来说具有较大难度。政府作为行政机关，拥有更多的人力、物力和财力，聘请专家、出具修复方案等工作开展起来也较为容易，修复的可能性和力度更大。此外，由于实践中土地可能会经过多次流转，使用权人可能存在多人，由于我国法律并未规定详细的责任分配规则，很容易出现使用权人相互推诿的情形，从而推迟土壤修复工作的进程，损害土壤机能，造成难以修复的严重后果。因此在某些情形下建议优先让政府承担修复责任，例如对于历史遗留的土壤污染修复、使用人正常经营活动产生的土壤污染等情况，由于认定责任人有难度，为了不耽误土地修复工作的正常进行，此时可以由政府直接承担修复责任。尽管某些法律提到了政府的生态环境修复义务，但是并未予以具体规定，因此应当建立完备的责任承担机制，同时明确政府各部门的职责，加强分工合作，从而及时有效地开展土壤污染修复工作。

四、结语

土壤承载着社会经济效益，关乎人类的日常生活和生产经营，加强土壤污染修复对于我国的生态文明建设具有良好的推动作用。我国目前土壤污染现象频发，由于我国法律规定的不完善，土壤污染修复工作进程缓慢。通过整理分析相关司法案例，针对发现的相关问题，不断完善我国立法，合理分配各责任主体的修复责任，明确归责原则与减责、免责规定。由于土壤污染修复工作的专业性较高，应当适时提前政府的修复责任，强化政府职能，制定有效的修复方案，保证土壤污染修复工作的顺利展开。

参考文献：

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[7]鄢斌，王玥.论状态责任人的土壤污染修复责任[J].中国土地科学，2017，31（11）：91-96.

[①]（2016）闽04民初124号苏大和、陈章贵环境污染责任纠纷一审民事判决书。

[②]（2018）黑02民终75号王广齐、曹振江环境污染责任纠纷二审民事判决书。

[③]（2018）苏03民初256号苏州其案工艺品有限公司、黄克峰等环境污染责任纠纷一审民事判决书。