摘要：随着社会的不断高速发展，城镇化进程不断加速，各行业产业升级、结构调整都需要庞大的资金作为支撑。地方政府为保障区域经济的发展，会通过地方政府平台进行融资，以此来推动地方城市的建设、发展。而且某些地方政府融资平台追求境外发债的方式来拓宽融资渠道，给地方政府融资平台带来新的挑战，必须要对融资平台境外发展所面临的风险进行识别，同时制定相应的防范措施来降低风险，最终尾实现地方区域经济的发展提供资金保障，降低地方区域的金融风险。

关键词：地方政府;融资平台;境外发展

地方政府的发展需求，使许多地方政府会自然而然的加大融资规模和力度，加快资金的流动速度，并用这些资金来发展当地经济和建设，引起融资平台的高速发展，按照银监会的数据显示，自2020年底，融资平台的数量份额开始过大，融资平台的债务规模也开始增加，占债务总额的48.71%，负债总额过大导致出现许多问题和麻烦。融资过度将会给管控方面带来极大的困难，尤其是融资风险过大，可能会造成金融方面的巨大风险，一旦风险发生将会造成巨大的损失。因此本文的探析希望能够为地方政府融资平台境外发债工作提供帮助。

一、境外债券类型划分

境外债券根据不同的类型划分，种类较多。比如根据发行币种分，有美元债、欧元债、新加坡元债、日元债、点心债等;根据期限分，则有固定期限债券、一般中长期债券、带有发行人或投资者赎回权利的固定期限债券等;根据利率形式分析，则有固定与浮动利率债券两种。

按发行货币–亚洲（除日本）债券市场最主要的发行货币为美元。其拥有最多的投资人基础，最强的市场流动性以及最多的发行人群体。此外市场也存在欧元、离岸人民币（即点心债）、港币等债券的发行。

按发行年期–一般的发行年期为364天、2年、3年、和5年期，中短年期如3年及5年期债券最受发行人欢迎。较高评级的发行人如大型国企或金融机构可以尝试更长的年期如10年、15年及30年等债券，并面向美国境内有资格的投资者发售。

按发行规模–一般的发行规模为2亿美元至10亿美元。其中3亿至5亿美元为首次发行投资级别债券的首选规模，2亿至3亿美元为首次发行高收益债券的首选规模，此规模拥有较高的流动性并符合投资人需求，通常3亿美元或以上的规模会统称‘基准规模’。

按发行结构–就中国企业发行人而言，一般常见的发行结构有以下四种：直接发行、担保发行、维好协议发行、备用信用证担保发行。

其中直接发行及跨境担保结构特点：

在直接发行结构下，境外投资人对公司拥有直接追索权，信用保障能力最强。跨境担保的信用保障程度与直接发行相似 发行人/担保人需要获取国际评级，债券评级一般与发行人/担保人评级相同，直接发行结构以及跨境担保结构较维好协议结构信用保障程度更强，因此发行价格也比维好协议结构更低

二、地方政府融资平台外债风险及其表现

（一）外债期限、汇率、规避风险

政府外债通常是外国政府贷款、国际金融组织贷款，其利率的特征就是优惠十分明显，而且整体外债的还款周期较长，拥有一定的缓冲时间。但是政府外债周期过长，其不确定性会增加地方政府管理外债的风险。政府外债的利率即使比较优惠，然而汇率风险是无法控制的，从而增加偿还的债务风险。然而近些年，地方债务表现出的规模大、增速快的特征。地方债务在GDP的比重具有扩大的趋势，增速远远高于经济与财政收入增速，给外债管理埋下较大的风险。

（二）金融风险

从金融角度看，国家与企业经济增长是离不开金融的高速发展;而境外融资则是属于金融风险较大的项目，因此需要进行重点管控。但是境外发债受到境外汇率的影响，必定对我国金融体系埋下一定的隐患。但是目前我国地方政府在金融防范体系建设上存在不足，一旦风险发生必定会造成地方政府经济、金融动荡，不利于地方政府经济金融稳定发展。

三、地方政府融资平台境外发债现状分析

（一）发债规模不大，增速呈现爆发式增长

一是发债规模整体并不大。地方政府融资平台最初进行境外发债的时间是2012年8月，由北控水务集团在香港所发行的12亿美元为标志。随后地方政府的融资平台开始持续的进行境外发债模式探索，但是基本上都是小规模的境外发债，主要原因就是为了防范风险。二是整体增速呈现出爆发式增长，目前地方政府融资平台逐渐推广境外融资项目，数量大幅增加，给融资平台带来极大的管理困难。

（二）发债成本较低，交易地以香港居多

一是境外发债的融资成本普遍低于境内发债成本。根据相关数据，2020年地方政府融资平台境外发债的平均票面利率为4.79%，远远低于同期境内发债的5.91%。二是交易地主要集中在香港，香港作为全球金融中心之一，其给我国境外发债带来的地理优势位置不可小觑。因此多数地方政府融资平台的境外发债项目都选择在香港。

（三）境外发债效率相对高，门槛相对较低

境外的发债流程相对比较简便，大大提升地方政府融资平台的发债效率。根据相关政策，融资平台境外发债需要国家发改委和外管局备案，包括办理备案登记手续、债券发行、报送发行信息和外债登记四个环节，通常需要两三个月。

四、地方政府融资平台境外发债所面临的风险问题

（一）境外发债信息披露不透明

融资平台的资金主要来源于商业银行的贷款和投资，但是由于上下级的地位关系，商业银行不能够获得地方政府的财务状况和偿债能力，于是便不能对融资平台进行明确的评估，并且融资平台对信息的保密，使得商业银行对地方政府投资项目的不了解;某些地方融资平台的发债信息并不透明，为了谋求地方经济的快速发展，以及获取更多的融资资金，在具体操作中没有严格遵循金融融资的要求，极易给地方政府融资平台埋下融资风险。

（二）隐蔽性风险

有相关调查表明，某些地方融资平台的材料风险隐蔽性较强，很难发现融资过程中存在的额问题，尤其是某些境外融资项目的资料存在虚假，给地方政府带来更大的金融风险;而负债率过低则会影响融资平台，其运营效率不高，浪费地方政府的融资资源。

（三）境外监管问题

因为融资平台既属于国有企业，但同时它又拥有独立企业法人资格，需要对双方进行负责。融资平台的双重身份导致地方政府的管理和监管不严格，一方面，政府拥有经营管理权和人事权，由地方政府派遣融资代理者;另一方面，企业管理一定是独立的，双方管理混杂在一起，造成下达命令存在交叉重复的情况，引发平台内部的混乱和麻烦，导致资源重复消耗。而且境外发债由于项目不在内陆，可能会给监管带来极大的障碍。

（四）转型情况不明确

伴随国家对地方政府融资平台公司的审查管理，对平台公司的政府融资职能进一步分离。一部分平台公司转型成城市服务运营商，一部分转型为市场化投资公司，由于每个区域的经济文化不同，带来的经济体系也有很大的不同，平台公司的发展方向也存在一定的差异，最终境外发债的方案也会有所不同，要如何找准公司未来的发展方向，如何控制资产负债率、契合公司本身职能的成功转型是现在各大平台公司的难点之一。

（五）负债情况混乱

地方政府需要大量资金来进行社会基础建设和公共建筑，而各地的财政收入不足以支持完成许多的基础设施建筑，需要扩大融资平台的规模来获取资金，然而政府对融资的规模限制仍然是比较严格的，但是管理却有所松懈。一方面，部分地区出现资金短缺或资金缺乏真实性，并利用虚假资金投入融资平台，造成许多虚假做账，使得负债率提高。融资平台境外发债更看重能够给当地带来多少经济效益，而非社会效益，所以融资平台的错误多由地方政府解决，又会增多政府的向外流出比重，造成融资平台的负债率变大，引发经济上的风险。

（六）资金使用、归还存在不合理行为

融资平台的资产受融资规模的直接影响，地方政府通过注入土地资产、城市路网、货币资金、上市和非上市公司股权、在建工程和公益设备来向融资平台植入资金。多样化的注入方式为融资平台提高了资产规模，但同时也累积了许多隐藏风险。一是注入土地资产时可能会高价评估土地的价值，一些平台通过违法手段取得并使用未签证合同的土地;二是在进行融资平台并购时，一些被合并进来的公司部分违反法律法规。

（七）境外发债利率波动幅度大

融资平台境外发行人民币债券利率波动较大，总体高于境内发债成本。2018年，可查询境内融资平台在境外发行人民币债券有8笔，合计92.3亿元。主要集中在沿海地区。发行时间主要集中在2-4月份，利率介于4.4%-7.1%;5月后仅有1笔，利率为7.75%。按可比口径，2018年离岸发行人民币债利率多数高于自身境内融资利率，且近期差异更为显著。

五、地方政府融资平台境外发债问题的具体策略

（一）建立完善的融资平台公司治理结构

完善融资平台公司的治理结构，明确政府与平台公司管理界限，了解政府和平台公司各自的权利和责任，进行正确的方案和有效地经营，为投融资平台发展稳定提供保障。地方政府的融资平台要把政治和企业管理分隔开，明确双方之间关系。融资平台作为一个独立的主体，融资平台需要严格依据《公司法》《担保法》等法律法规，严格根据市场要求进行融资运作。融资平台公司内部也要将决策程序进行完善，每一次的投资行为都要符合法律法规的规定，保证境外发债融资项目的顺利落地。融资平台公司可以充分借鉴国外融资机构，间融资平台公司的治理结构进行健全，制定严格的内部控制制度，确保融资行为的科学性。

（二）建立健全的融资平台境外发债监督体系

融资平台公司首先要从融资平台信息的披露制度开始，保证政府平台和地方政府的相关融资项目信息一致，在加大透明力度的同时还要保证融资平台所发布负债信息和财务状况的真实;并借鉴国外经验，定期向公众披露融资平台的相关信息，通过社会公众监督约束地方融资平台的发展。同时要对所发布的境外融资项目进行实时的监督，能够有效的对境外融资项目的风险进行把控。另外对于每个境外融资项目应该设置专门的监督负责岗位，由专人对其进行跟踪，引导融资平台境外发债项目的合法合规性。同时能够对境外发债项目的风险进行有效监管，便于地方融资平台境外发债项目的顺利推广。

（三）建立规范的地方政府信用体系

在进行信息披露的前提下，建立规范的信用担保体系。增多银行贷款的担保方式，开放政府的抵押物，确定银行的获益，让投资者了解对地方政府融资平台的信息，完善对融资平台的投资评估，并增加投资者对政府的信用。金融审查机构也要加强与地方政府财政部门的沟通，加强内部信息的流通和双方的了解，以增加地方政府融资平台对外界的透明度，进而加强人民群众对平台的信用度。

（四）加强汇率风险防控

地方政府要尽快出来汇率风险防控措施，比如地方企业外债资金实行意愿结汇，需要充分考虑企业的负债币种、期限等各种匹配情况，结合政策调控需要，合理调控境外融资规模和投向，将境外融资结构进行优化，充分防范境外融资风险。其次，面对复杂的国际形势，防范人民币与外币的汇率风险，应采取套期保值、制定人民币与外币的汇率风险防范办法等措施，降低汇率风险，减轻偿债压力。

（五）改革地方政府财政制度

地方政府的收入和支出不平衡是造成风险的一重大原因，通过改革解决问题。第一，明确省级政府以下的各融资平台，处理好省级。市级。县级和乡级的各收入情况;第二，解决省级政府以下融资平台资金问题，使其能够解决自身的各种问题，降低引起从小到大而至的风险。所以地方政府要积极探讨多样性的用款模式，对外债规模进行合理控制。

六、结束语

总而言之，近些年地方政府外债规模的增加给外债管理带来极大的困难，利用国际金融组织贷款，积极引进国际先进技术和管理经验，推动相关产业的发展和技术进步，有力地推动我国新兴产业的发展，地方融资平台境外发债工作面临的诸多问题仍然需要政府与融资平台共同合作解决，才能够为地方经济发债做出更大的贡献。

参考文献：

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