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摘要：党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央始终高度重视生态文明建设，习近平总书记多次强调要用最严格的制度最严密的法治保护生态环境。三明是习近平生态文明思想的重要孕育地和创新实践地，十几年来，三明始终坚持以法治思维和法治方式推进生态文明建设，在生态立法、生态执法、生态司法、生态普法等方面探索了一条符合自己的道路，也取得了一定成效，为新时代生态法治建设提供了考察样本。

关键词：生态法治；生态文明；三明市

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央始终高度重视生态文明建设，习近平总书记也多次强调要用最严格的制度最严密的法治保护生态环境。1997年4月，习近平同志在将乐县常口村调研时首次提出“青山绿水是无价之宝”，2002年6月在三明调研视察灾情时再次强调“青山绿水是无价之宝”，三明可以说是习近平生态文明思想的重要孕育地和创新实践地。

十几年来，在“青山绿水是无价之宝”理念指引下，三明市牢固树立生态优先战略，先后作出生态兴市、生态立市、“念好发展经，画好山水画”、做实“绿色三明”文章，始终重视发挥法治在推进生态建设的重要作用，2021年，三明市成为全省首批获得“国家生态文明建设示范区”命名的地级市。2022年，三明市区空气质量优良天数比例98.6%，全省第三，；全市综合水质指数1.5381，同比上年改善4.7%，连续三年蝉联全省第一；76个小流域断面水质全省第一；县级及以上集中式饮用水水源地水质达标率100%；分别有7个、5个县进入全省县级城市空气质量、水环境质量前十名，数量均为全省第一。在此背景下，系统分析三明市在生态法治建设的实践做法，可以为我国新时代生态法治建设提供一个考察和借鉴样本。

一、生态立法实践：从政策为主到立法协同

从政策方面来看，三明市先后颁布实施了《生态功能区划》《三明生态市建设总体规划纲要》《三明生态市实施方案》等一系列政策措施，始终把生态环境保护贯穿于经济社会发展全过程各领域，实现生产良性循环和生态、经济、社会效益的有机统一。

从地方法规方面来看，自2015年设区市被赋予立法权以来，三明就开始探索生态环境保护方面的地方立法，现已出台关于饮用水水源、园林绿化、扬尘污染、山体保护等方面的地方性法规和政府规章。（具体内容见表1.）其中，《三明市东牙溪和薯沙溪水库饮用水水源保护条例》是全省首个关于地方性饮用水水源保护法规。《三明市人民代表大会常务委员会关于加强闽江流域水生态环境协同保护的决定》，开启了与福州、南平、三明、宁德、泉州、龙岩、莆田等七市协同保护闽江流域水生态环境的立法工作，其中就强调七个设区市政府要建立健全流域水生态环境保护联席会议制度，包括了立法、执法、司法和监督方面的协同。

从其他的规范性文件方面来看，三明市牵头起草的《福建省河湖长制工作管理规范》已作为省级地方标准发布实施，首个国家级河长制管理标准化试点项目也落地三明，流域水生态治理工作在严格的制度和严密的法治保障下稳步推进。此外，三明市围绕生态保护修复、河湖和林长制改革、企业技改、乡村振兴、绿色金融服务、环境信用评价、自然资源统一确权登记、蓝天碧水净土保卫战和文明行为出台了 50 余份规范性文件。

二、生态执法实践：从单一执法到综合执法

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。生态执法作为行政管制的表现形式，是行政权在生态领域中的行使。党的十八大以来，我国生态执法队伍在不断壮大，从整体上来看，我国三级执法机构已经基本组建完成，现在已经在向乡镇延伸，可以说当前的生态环境执法工作已经走向规范化的道路。但我国生态环境执法涉及的职能部门多、职能交叉重叠，生态环境执法主体涵盖国土、水利、农林业等多个部门，导致在执法的过程中出现相互推诿扯皮现象，造成“谁都能管谁都管不好”、“九龙治水、群龙无首”的尴尬局面。为了解决这些问题，三明市在不断探索生态综合执法模式，具体做法如下。

1.组建生态综合执法部门。2009年，三明大田县在全省率先组建县生态环境综合执法大队，并在此基础上，成立了全省首家集中水利、国土、环保等部门行政处罚权为一体的县生态综合执法局，将跨部门综合执法推进到一个新领域，实现生态执法从各自为政、“九龙治水”，到一局统管、“一龙治水”的跨越式突破。2018年，沙县也成立了生态综合执法局。大田和沙县生态综合执法局实行依托森林警察队伍或从国土、水利、住建、林业、农业等相关部门抽调有行政执法资格的骨干人员作为生态综合执法的主要力量，组建生态综合执法局（其中沙县区生态综合执法局为沙县区水利局下属二级局；大田县生态综合执法局作为县政府派出的正科级机构），成为县、区人民政府直接领导的行政执法部门。经省、市人民政府批准，赋予沙县区、大田县生态综合执法局具有矿山环境保护、涉水环境保护、水污染防治、水土保持、水管理、河道管理、流域水环境保护管理等七个方面70余项法律法规规定的部分行政处罚权，依法独立开展行政执法，改变了以往多支执法队伍分头作战或者推诿扯皮的现象，执法效能大大增强。特别是沙县区依托森林警察队伍作为执法主要力量的改革模式，相较我市其他县（市、区）生态综合执法改革模式，具有“执法速度更快、执法效果更佳、执法手段更多、执法程序更规范” 等比较优势。

2.搭建生态执法新平台。沙县区、大田县因地制宜制定标准化建设意见，按照有机构、有人员、有场所、有经费、有制度“五有”原则，分别从森林警察、国土、水利、住建、林业、农业等相关部门抽调业务骨干人员，组建了一支政治素质好、业务素质精和法律水平高的专业综合执法队伍，实行“合署办公、统一指挥、统一行政、统一管理、综合执法”的运行机制。执法人员全员参加省政府法制办举办的综合执法证考试，并全员参与生态案件执法，实现巡查、执法全域覆盖。

3.构建生态执法新机制。森林公安改革之前，沙县区6个森林公安派出所加挂生态执法分局，全员参与生态案件执法。改革后，沙县区落实行政公安派出所生态综合执法首接责任制，并指定一名派出所民警作为河道警长参与生态综合执法，实现生态执法受理全域覆盖。大田县在18个乡镇（街道）配套组建生态综合执法分局，按“441”片区协作模式协同化作战，即：将全县划分为四个执法片区，执法人员分成四个执法小组，各小组每季度轮换一次执法片区，及时滚动更新，确保执法全覆盖、无死角。突出“横向协同”，建立生态环境行政执法联席会议、行政审批备案制度，加强与应急管理、城市管理、交通运输、农业农村、供电等单位的联动和监督，实现执法行为和行政行为“两促进两提升”。突出“两法衔接”，成立县级生态执法司法联动协调小组，设立生态法官工作室、生态检察院联络室，建立联席会议、案件会审、督察、信息共享等5项制度，强化线索发现、案件移送、联合调查等对接，增强行政执法与刑事司法整体工作合力，打通生态案件办理的快速通道。

三、生态司法实践：从非专业审判到专业审判

司法是社会公平正义的最后防线，对生态环境的保护起着无可替代的作用。而在生态环境损害赔偿案件中，责任人与受害人的认定、生态损害的认定、因果关系的认定等方面都相对一般侵权行为更为特殊和专业，难度也更大，因此，针对这种情况，三明市成立了专业化的生态审判庭。

1.成立专业化的生态审判庭。从1993年开始，三明市两级法院相继设立林业审判庭，集中审理林业领域相关的案件。2010年三明市在福建省率先将生态环境保护领域的民事案件进行整合，统一划归给林业审判庭集中进行审理。2013年，三明中院林业审判庭正式更名为生态审判庭。之后，三明市生态审判庭又重新集中整合了生态环境保护领域的民事、刑事以及行政案件，如在民事审判方面，主要集中了探矿权、采矿权、取水权、环境污染责任等24类民事类纠纷，在刑事审判方面，受理包括放火罪、失火罪、非法狩猎罪、非法采矿罪等21个有关生态方面的罪名，在行政审判方面，受理包括涉及林业、环保等行政诉讼案件。

2.建立生态环境巡回审判体系。三明市法院系统在闽江源保护区、生态工业园区、旅游管委会等设立调解室和巡回办案点20多个，建立覆盖重点林区、景区、矿区、保护区等生态环境巡回审判体系，同时在全省首创设立了闽江源保护、林海保护、矿区治理、生态文化、互联网+绿色基金等生态司法保护示范基地，涵盖严防水污染、维护林区稳定、防控土壤污染、弘扬生态文明、推进审判信息化、保障环境权益等各领域全方位、立体式的生态司法保护体系。

3.探索多元化的恢复性司法制度。生态领域的司法案件与一般案件不同的是，很多生态损害具有长期性和高度风险性，如果不能及时治理和修复，则会衍生更大的生态损害。因此，诉前禁止令、诉前恢复令等措施将有可能防止损害的扩大化。三明市法院系统在对生态领域案件进行审判时，不断探索多元化的恢复性司法制度，如创新发出全省首份“护河令”“护鸟令”“司法购碳令”，还在全省范围内率先创设了“复绿补种” “增殖放流”“闽江源保护”“生态司法与文旅协同保护”“生态司法警示教育”等9类生态司法保护示范基地。

四、生态普法实践：从传统普法到靶向普法

全面守法是依法治国的基础，如何提高全社会生态文明意识和法治意识是生态法治的最基础的一个环节，而这也是一项长期而艰巨工程。三明市在县乡村四级组建了“蒲公英”普法志愿者组织，其中包括了1个支队，11个大队，143个中队和若干个符合条件的村（居）小队，一共2300多名普法志愿者，这些志愿者涵盖了各行各业，他们运用各自的优势和资源，对各类人群进行个性化、精准率、实效性靶向开展普法宣传活动。比如三明建宁县均口镇组建了“生态蒲公英”普法志愿服务队，来自各行各业的100多名“生态蒲公英”深入到一线进行普法，而且还建立了“调解+普法”模式，坚持人民调解与普法教育相结合，做到事前讲法普法、事中明法学法、事后析法用法。再如，三明市明溪县成立护林人普法工作室，通过选聘的方式，将30多名护林员转变成普法宣传员，通过多种有效方式走村入户，见人见事，向广大群众普及法律法规和野生动植物保护知识，不断提高辖区居民守法意识，据悉，2022年，三明市各级“蒲公英”普法志愿者队伍围绕生态环境、绿色发展等内容，开展送法下乡法治宣传活动640场。

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本文系中共三明市委党校2023年度校级课题研究成果。