引言

2017年，中共中央、国务院联合发布《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出社区作为社会治理的基本单元，社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定，要实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。2021年，中共中央、国务院又联合发布《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

在中央的高位推动之下，部分地方相继出台社区治理相关地方性法规和文件，意图为该地的社区治理提供法治保障。这无疑是一种推进基层社区治理的有益尝试，有利于充分发挥法律的作用，以立法规范执法、引领司法、促进守法，在推动法治的进程中实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，实现法治、德治、自治相结合，实现社区治理的现代化、法治化、多元化、精细化。

诚然，国内学者对社区治理领域已进行大量研究，但研究成果主要集中在行政学、管理学领域，从法学领域，尤其是从立法学、行政法学等视角的相关研究仍有待充实，在这种背景之下，本文从立法角度对社区治理进行研究，尝试从宏观角度探究对社区治理法治化的制度保障，为实现社区治理法治化，提高国家治理能力提供新的思路。

2.社区治理立法保障概述

2.1.  社区治理概念

社区治理是以多元主体参与为基础，以维护和改善人民群众利益为核心，通过民主协商、道德约束、法治保障等多种手段，处理社区事务，协调利益关系，解决社区问题，化解社区矛盾，推动乡村和谐有序发展的过程。而社区治理的主要内容应当包括以下几个方面：改革社区管理机制和运行机制、完善社区各项制度、加强社区队伍建设、拓展社区服务范围和质量、增强社区居委会和居民群众的自治意识和能力。

2.2  社区治理地方立法之合理性基础

社区治理的地方立法有着其现实的合理性需求，具体来说，社区治理地方立法的合理性需求主要来源于社区治理的内在属性。社区治理地方立法是来源于社区治理工作的现实需求，主要是由社区治理的内在属性决定的，社区治理的政治属性、法治属性、自治属性和德治属性都在不同程度上决定了地方立法是社区治理工作的必要环节。

社区治理的自治属性是社区治理的核心属性，是决定社区治理工作能否顺利开展的关键要素，也是社区治理工作区别与其他行政工作的特殊性之所在。而社区治理的自治属性主要来自于两个方面：一是社区治理具体管理决策工作所需要知识和信息的地方性，具体来说，自治（self-governance），即自主治理，意味着个人或者共同体自主管理本人或本共同体的私人或者公共事务[ 《自治二十讲》王建勋]，自治主要指两方面的自治，个人的自治与共同体的自治，社区治理中的自治主要是社区共同体的自治，社区共同体的公共事务主要由本共同体的成员进行自主管理，而非由本共同体之外的人或组织来治理。由于具体管理和决策所需要的知识有着明显的分散性特征和地方性特征，这种知识的属性特征是社区共同体组织进行自治的根本逻辑来源。二是我国“人民当家作主”的国家性质是社区治理的自治属性的另一逻辑来源。我国《宪法》规定的国家性质决定了人民是一切国家行为的中心和价值目标，“以人民为中心”也是我国社会治理的目标和价值指引。“以人民为中心”思想中人民既是社区治理的受惠者更是社区治理的直接参与主体，体现了我国国家治理理念从“统治”到“管理”再到“治理”转变，这种人民的直接参与，为社区治理赋予了自治属性。

在党的领导下构建政府负责和多种力量共同参与的社会治理体制，其实质是“一核多元、融合共治”。

党和政府，尤其是基层党组织和基层政府在社区治理中所发挥的领导核心作用是社区治理政治属性的鲜明体现。我国宪法规定了央地分权的原则，中央将部分权力下放到中央，因此社区治理这种地方差异性大的基层治理工作应当由地方承担。根据《村委会组织法》和《居委会组织法》的规定，乡镇基层政府及市辖区派出的街道办事处对于村委会和居委会的工作有着支持、指导和帮助责任，[ 村委会组织法第五条，居委会组织法第二条均予以规定]这意味着乡镇政府及街道办事处作为社区治理的重要主体，处于核心地位，起到指导作用。而新时代的党政融合发展优化和提升了党政机构的设置和效能，还增强了党的执政能力和领导能力，为基层政府参与社区治理，承担社区治理工作内容提供了抓手。截至2021年12月31日，中国共产党现有基层组织493.6万个，其中基层党委27.8万个，总支部31.6万个，支部434.2万个。全国9034个城市街道、29649个乡镇、114065个社区（居委会）、491129个行政村已建立党组织，覆盖率均超过99.9%。基层党组织通过坚持群众路线，发挥人民群众在社区治理中的主体作用，实践党对基层社会治理的治理理念，夯实党在基层的执政基础。基层政府通过基层党组织这一平台和抓手，对社区治理工作进行直接的指导，使得国家治理体系得以延伸到社会最底层，形成由下至上逐层精炼的国家治理体系。在这一体系之下，中央没有太多的精力去为各地方基层政府进行社区治理进行立法，在这一现实条件下，由地方进行社区治理的立法以引领指导地方基层政府进行社区治理就顺理成章了。

社区治理的法治属性体现在国家法治建设需要通过社区治理加以实现，社区治理工作也通过法治得以有序进行。社区治理是我国国家治理体系中的基本环节，同时也是全国法治一体化建设中法治社会建设层面的基本环节，法治社会的建设需要通过社区治理中的社区法治建设等途径，进行社会基层法治建设的工作。具体来说，国家的法治化建设，通过社区建设等途径提供的组织保障、物质保障、服务保障等便利条件，延伸到社会基层，实现法治国家、法治社会、法治政府的一体化建设。同时，社区治理法治化又是社区治理的坚实保障。社区治理涉及到的方方面面，需要社区居民自治来自我治理，但是自我治理并不能无序进行，这就需要有一系列完备的社区治理法律法规来保障。如社区组织的设立和人员的选拔，社区资源的使用和调配，社区活动的相关程序等等，都需要固定且合理的流程，否则，难以杜绝一些违背法律、违背自治原则的行为发生。法治化是社区治理的必然需求和必然进程，只有将社区治理纳入法治轨道，才能维持社区治理的生命力和活力，更好地推进社区建设。

在中国传统乡土社会中，在基层社会中普遍以礼法秩序和道德作为治理的规则，以教化作为治理手段，这种德治方式来源于中国传统乡土社会“安土重迁”的特性，在这一特性之下，基层社会多以家族作为基本组织，以家族长老作为基层社会的实际管理者。因此我国古代各朝各代统治者多将德治与法治相结合作为治国理政的惯常手段，这既是经验，也成为历史遗留的优秀政治文化因素，体现了民族的集体智慧。而在当下，道德依然能够在我国社会治理中发挥关键作用，社会主义核心价值观在继承和发扬中华优秀传统道德规范的基础上，融会创新，成为新时代我国国家治理规范的重要内容，在社区治理中的村规民约的制定、社区纠纷的调解等社区居民自治内容上发挥着关键作用。

第3章  社区治理地方立法现状及问题

3.1.  社区治理地方立法现状

截至2022年10月8日，我国社区治理相关法规共包括35部中央及地方法规，其中中央文件5部，地方性法规30部，另外还有若干部地方规范性文件作为法律之外的补充和实践指导。从层级上来说，30部地方性法规共有12部省级地方性法规，15部设区的市地方性法规，1部经济特区法规，2部自治地方地方性法规，12部省级地方性法规涉及河南、四川、广西、重庆、湖北、浙江、山东、北京、上海、江苏9省市，15部设区的市地方性法规则涉及太原、成都、南京等13个城市。从时间上来看，30部地方性法规，27部发布于2012年之后，2018年及之后制定发布的有13部，2021年及之后制定发布的地方性法规有10部。从地域上来看，江苏省相关地方性法规数量最多，省级地方性法规和设区的市级地方性法规共有7部，其次是浙江省和四川省，共3部，湖北、海南、山东、河南各2部，青海、陕西、山西、北京、上海、福建、安徽、广西、重庆各1部。从内容上来看，社区治理相关地方性法规主要可以分为三类：一是综合性法规，内容囊括个地方社区治理各方面内容，较为全面，该类法规共有9部；二是以社区治理主体为重点的地方性法规，主要内容是规范指导各社区治理主体参与社区治理，该类法规共5部；三是以社区相关职能为主要内容的地方性法规，如社区卫生文化服务、社区矫正、社区教育、纠纷化解等内容，该类法规共有16部。

3.2  社区治理地方立法特点分析

通过上述对社区治理地方立法现状的梳理和分析，我们可以总结出社区治理地方立法的特点。

一是时间上呈现出关键节点性。从上述对社区治理地方立法的现状来看，社区治理的地方性法规有三个关键的时间节点，分别是2012年，2018年和2021年，30部地方性法规，27部发布于2012年之后，2018年及之后制定发布的有13部，2021年及之后制定发布的地方性法规有10部。而经过分析，笔者发现这三个时间节点都与国家层面决策不谋而合。2012年是党的十八大召开之年，党的十八大提出，“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，在这一思想的指导之下，我国的国家治理思路开始从社会管理向社会治理逐步转变，伴随着治理思路和治理体系的转变创新，各地方也开始逐步制定社区治理相关地方性法规[ 社会治理概念于十八大三中全会提出，而社区治理概念提出时间更晚，因此部分地方性立法没有采用社区治理这一概念。]；2017年国家发布《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，这是国家第一次出台以社区治理为主要内容的指导性文件，这一文件的出台，为我国城乡社区治理工作作出了新指导，提出了新要求。为了适应新时代对社区治理工作的新要求，各地方开始根据当地地方特色制定符合其当地实际的社区治理地方性法规；2021国家发布《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，文件提出用五年时间建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，加之新冠疫情常态化防控对社区治理提出了建立常态化管理和应急动态管理机制相结合的要求，部分地方为了适应社区治理新现状、新要求，开始制定或修改社区治理相关地方性法规。

二是地域上主要分布于中东部省市，省会城市和经济较为发达的城市占比重较高。通过对社区治理地方性法规分布现状的分析，我们可以看到多数地方性法规分布于中东部省市，西部省市除经济较好的川、渝之外，仅有两部自治地方地方性法规。而从城市分布上来看，13个城市中共有7个省会城市，占比重超过一半。因而笔者认为，社区治理地方立法工作的开展，与当地经济社会发展情况直接相关，经济越发达的省市，社会发展水平越高，城市化进程也更加领先[ 虽然当前社区治理的城市和乡村界限逐渐模糊，但在之前的工作中，社区工作主要指城市社区中的相关内容，在工作惯性的影响之下，社区治理的主要内容仍然集中在城市社区之中。]。相应的，这些城市的社区工作开展情况相比于经济相对较差的城市来说，规模更大，问题也就更多，因此对社区治理地方性法规的需求更加迫切。

三是部分同类型社区治理法规的结构具有相似性，如《黄南藏族自治州城乡社区治理促进条例》、《太原市城乡社区治理促进条例》、《成都市社区发展治理促进条例》三部类型相同、内容相似的地方性法规，不仅法规名称上具有相似性，结构上也基本一致，均包括社区治理、社区服务、社区监督三个部分，唯一的区别在于社区建设与社区发展的不同模块的设置。但从整体上来看，各地方性法规结构差别较大，没有形成统一且完整的法规结构，对社区治理、社会治理、基层服务、社区服务等概念的使用方式也各不相同。

四是对社区治理的全面性规定较少，注重从社区治理的主体或社区具体职能入手制定相关治理法规，并且侧重于社区的服务性职能。通过对社区治理法律法规和规范性文件的整理，笔者发现，仅有太原、成都等少数城市制订了社区治理的专门性、全面性规定，与之相对，多数地方偏向于制定涵盖内容更为广泛的城市管理规定或涉及社区部分职能的专门法规文件，或者通过对社区治理有关主体的规定来对社区治理的部分内容进行规定[ 如《山东省物业管理条例》、《湖北省人民代表大会常务委员会关于充分发挥人民法庭作用促进基层社会治理的决定》等法规以及各地的“街道工作条例”、《居委会组织法》、《村委会组织法》]。而在对社区单一职能进行规定的法规中，社区的服务性职能又占相当大的比重，包括公共文化服务、卫生服务、养老服务等，对社区矫正、社区教育等社区职能的规定相对较少甚至缺失。

3.3.  当前社区治理立法存在的问题及成因

从上文对于社区治理法治化现状以及社区治理地方立法现状的分析，总结得出当前我国社区治理地方立法的存在的问题，并对问题的成因进行分析。

3.3.1  社区治理地方立法地区发展水平不均衡

通过对社区治理地方性法规分布情况的分析，笔者发现，我国当前社区治理地方立法的开展呈现出严重的地区失衡情况，中、东部及省会城市等经济较发达地区社区治理立法工作开展情况较好，经济相对欠发达地区在该领域的立法工作则较为滞后甚至空白。笔者认为，这种情况的成因在于地方政府和立法机关在社区治理中的工作习惯和思维惯性。

众所周知，社会制度设计的发展与经济基础的现实情况存在着正相关性，经济越发达，社会相关制度设计越成熟先进，按照这一规律，经济发达地区的社区治理相关立法工作的进度应当是领先经济欠发达地区的。但笔者认为，虽然我国各地区之间的经济发展水平存在差异，但在国家统一制度设计和财政转移支付的政策支持下，各地之间的经济发展差距远未达到导致社会制度设计出现差距的水平，因此笔者认为，各地区间的经济发展差距只是表面因素，深层次原因仍在地方社区治理工作中长期形成的思维惯性和工作习惯。具体来说，长期以来我国的基层治理工作在城镇和乡村形成了两套不同的体系：在城镇中，过去长期依赖国有工作单位来对其编制内的员工进行管理，本单位的员工住宅区集中在一起，形成了城镇中基层治理的基本单元，而在改革开放之后，人员流动性增加，国有工作单位失去了承担基层治理工作的职能，转而由居委会来担当此类角色，而2000年民政部定义的“社区”就是在街道办事处辖区之内，以居民委员会辖区为范围的基层治理单元；而在农村，则有着由公社、大队向村委会发展的基层治理单元发展逻辑。这两套不同的体系导致在地方政府的工作中，习惯性地将社区作为城镇中基层社会治理的单位，而忽视了在新时代乡村振兴和新型城镇化中，随着“合村并居”工作的开展，社区这一基层社会治理单位在农村也普遍建立起来。

这一思维惯性和工作习惯导致的直接后果就是将社区治理工作与地区城镇化水平直接关联起来，经济的发展带动地区城镇化水平的提高，而在城镇之中，地方政府的社区治理工作开展时间早，铺开规模大，进行程度也较深，因此形成了经济越发达，城镇化水平越高，社区治理工作摊子越大，程度越深，问题也越多，对社区治理相关法律法规的需求也就更紧迫的情况，最终导致了社区治理地方立法地区发展水平不均衡的现状。

3.3.2  社区治理地方立法效力层级较低

由于我国经济和社会发展迅速，城市化水平的提高对基层社会治理提出了更高的要求，其中较为显著的就是随着基层社会治理单元的调整，传统的居委会和村委会在基层社会治理中的作用下降，基于数个居委会或村委会合并而成的社区在基层治理中作用大大增强。针对这种新形势、新要求，中央多次召开全国市域社会治理现代化工作会议，并发布《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》、《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等文件，以提高基层社区治理的水平和能力。但与这一较高要求相对的是，与我国现阶段立法权行使主体众多，地方性法规数量庞大的现状相比，当前我国社区治理立法的数量较少，规模小，未能够在各地形成普遍的立法趋势；层级较低，在中央少数社区治理文件的指导下，少部分集中于省一级的地方性法规之中，大部分集中于设区的市一级地方性法规，此外还有若干未形成立法的地方政府规范性文件。

3.3.3  各治理主体在社区治理立法中所占比例失衡

当前各地方社区治理立法中社区治理工作的行政属性过强，社区自治主体得不到有效的成长和发育。

社区治理法治化的核心在于社区自治组织依法进行自治，但在各地方社区治理的地方立法中，政府仍然在各方面工作中都起着主导作用，现实中我们所见到的现象也多是社区自治组织沦为行政权力的附庸，具体到社区治理立法文本中，表现为政府等名词的频繁出现。以《太原市城乡社区治理促进条例》为例，政府一词共出现55次，在32条条款中被提及（共53条），比重极高；与此相对的，居民一词被提及39次，涉及条款21条，且多数是作为社区治理工作的对象被提及，而非参与主体，至于社区组织、居委会、村委会等其他社区治理主体被提及次数更少，均不足十次，由此可见各治理主体在社区治理立法中所占的失衡比例。

近年来，在国家治理体系改革和治理能力现代化的大背景之下，各级党委、政府积极推动行政管理和公共服务等事务下放到社区手里，这一举措提高了基层政府治理的效率，也给广大居民的生活带来了便利。但是，大量本应由基层政府承担的工作不加甄别地都强加给社区，社区俨然成为了基层政府的派出机构，承担着大量行政工作，致使社区治理行政化，反映到立法文本中，就是政府作为社区治理主体的比重远大于其他主体。