【摘要】山东省推行的合村并居引起社会各界的广泛关注。本文从实际出发，分析了政府推行合村并居的初衷以及在具体实践中合村并居面临的诸多挑战及问题，这些问题存在严重影响了社会整体的和谐发展。因此，本文从山东省合村并居的现实情况出发，针对合村并居存在的突出问题提出相应的对策建议，并以此为基础，对各地农村社区化建设提供探索性的经验。

【关键词】合村并居;新型农村社区建设;农民利益;基层管理

国家提出“城乡建设用地增减挂钩”政策后，全国各地积极响应，各地政府结合实际情况，不断探索合村并居的方法。山东省在合村并居实践中走在前列，积极探索新农村社区建设。合村并居关乎每位农民的切身利益，如何做好合村并居相关工作，对于合村并居建设新型农村社区的研究具有重要的现实意义。

一、合村并居的类型

目前，合村并居的模式主要有以下三种：第一种是强村带动型。在合村并居中，由于各个村庄的经济发展是不平衡的，甚至存在较大差距。这种模式是指在合村并居中以经济基础好、村级管理能力强的村庄为核心，把周围村庄合并在一起，以达到强村带动弱村的效果，实现协同发展。[1]第二种是企业带动型。拥有强大实力的企业为了解决劳动力短缺和土地资源紧张的问题，利用合村并居政策，将相邻几个村庄合并到一起，给农民建楼房，从而置换出大量土地和闲置劳动力。

第三种是城中村改造型。城区边缘的农村已经基本失去土地，农村表面上成为城区的一部分，但农民的户籍性质仍然没有改变，仍然实行村民自治管理的村庄。[2]

二、合村并居的初衷

（一）节约土地资源的需要

耕地面积不能少于18亿亩，这是经过科学论证、保障我国粮食安全的红线。随着经济的发展，农业生产技术水平的提高，大量农村中青年劳动力进城打工，从事着非农业的工作，学生也都在外面求学，村里大多是老人和妇女。村内存在大量闲置房屋，目前我国部分地区农村的房屋空置率超过40%，空心村现象加剧了土地资源的浪费。实行合村并居，能提高农村土地资源利用率，解决农村长期以来的土地闲置问题，解决城市建设用地不足问题，缓解我国土地资源紧缺的困境。农民集中住进楼房后腾出的土地，政府可以换取城市建设用地指标，这既增加政府的财政收入，又解决了社会发展中的城市建设用地不足问题，缓解工业化的用地矛盾。

（二）提升村级管理水平的需要

面对农村琐碎繁杂的工作，中老年干部在精力上不如年轻人，尤其是难以掌握现代化的办公软件，无法满足时代对村干部的要求。在管理过程中，部分村干部思维模式固化，观念保守陈旧，缺乏先进的管理经验，对市场经济的变化不敏感，不能与时俱进的带领村民致富。合村并居后，村干部大多为年轻人，有知识、有能力，通过学习逐渐掌握先进的管理理念，带领村民发现商机，找到更多出路，引导村民走向共同富裕。同时新社区的农村干部职数减少，打破原有的几个行政村，建立一个新社区的村委会，有利于节省政府的财政费用。

（三）提升公共服务水平的需要

随着农村经济的发展，农民的公共服务需求日益多元，农民不再局限于道路、水电、治安、健身场所等基础设施方面，还增加对教育、医疗、环境、娱乐、社会保障等多领域的需求。学校、卫生室等由于村庄过于分散，一般两三个村有一个幼儿园和小学，学校环境和教学设备不先进。卫生室一般也只有一个医生，医生的医疗服务水平有限。由于村民居住分散且人数少，政府在单个村庄投入的资源利用率低，效果差。根据相关理论，自来水、有线电视等基础设施，居民使用的密度越大，单位面积内利用率越高，它的边际成本就越低。因此，合村并居在一定程度上能够进行资源整合，提高基础设施建设资金的利用率，提供更高水平的服务。

三、当前合村并居面临的困境

（一）资金缺口大，资金筹集困难

合村并居其中一个很现实的问题就是资金问题。不管是合村并居前拆迁补偿、楼房安置还是合村并居后新社区基础设施的建设与维修、环境卫生、治安管理都离不开资金。在经济发展落后的村庄，合村并居前期没有进行合理规划和预算，就开始盲目跟风拆迁。农民房子被拆后，只能租房或者临时搭建帐篷，而农民在外租房的费用也需要政府来承担。资金不足制约着安置楼的建设进度，迟迟不能交房，农民只能长期在外租房，农民也因此深受其害。资金短缺造成新社区基础设施建设的落后，配套的学校、超市、医院难以建成。部分村庄希望通过置换农民的宅基地获取城市建设用地指标，将其中部分商品房售卖获得的收益建设新社区。但是，部分村庄地理位置偏僻，土地置换资金少，造成建设资金短缺，形成烂尾，造成巨大浪费。

（二）失地农民再就业难，农民生活成本增加

合村并居后，大部分村民失去土地，无法进行农业生产，只能到邻近的企业或城市中工作。农民普遍学历低，劳动力素质不高，没有经过相应的技能培训，这阻碍了农民的就业选择。大量的劳动力来到企业，企业为了实现利润最大化，不断降低农民的工资。失去土地后，一部分农民因为工资低而不会选择就业，处于找不到工作的状态，沦为无业游民。这使他们幸福感降低，出现村民因为拆迁返穷、因为拆迁更穷的状况。在合村并居中，尽管政府会给予补助，但对于大部分村民来说，补助款也只是杯水车薪，农民有很大的经济负担。合村并居后，水电暖气等高昂的成本占农民家庭支出比例大，农民的鸡蛋奶等生活必需品都要到市场上买，新社区为了维持良好的管理收取物业费，这都增加了农民的经济负担，使农民不敢上楼，住不起楼。

（三）违背农民意愿，强制实行一刀切政策

由于经济、文化、生活习惯的差异，农民对合村并居的利益诉求是不一样的。以职业为标准，经商者普遍支持合村并居，因为基础设施的完善和公共服务水平的提高对他们来说是有利的。务农者大多反对合村并居，原因主要是新社区离耕地较远，给农业生产带来不便。以收入为标准，高收入家庭能够承担得起搬迁的费用，期待早日住进楼房。低收入家庭则有经济压力，单搬迁费用就占支出比例较大。以年龄为标准，年轻人由于外出打工，向往城市生活，老年人适应了平房的生活方式，行动不便爬楼困难。[3]在合村并居中，村干部为尽快完成上级的指示，动用各种手段迫使农民搬迁。轮番上阵对村民做思想工作，村民在人情和舆论的压力下只好妥协签字。对于个别不愿意拆迁的村民，采取断水断电、挖门堵路等措施，甚至以影响子女上学和工作威胁。村干部简单粗暴的工作方式损害村民利益，使村民与村干部的矛盾激化。

（四）基层管理模式不完善，村民难以真正当家做主

合村并居打破原有的管理体制后，新社区的管理模式未成型，仍处在探索时期。合村并居的几个村庄之间存在的贫富差距，影响着新社区的两委选举。经济实力强，规模大的村庄在两委选举中占优势，这对其他村庄是不公平的。合村并居后，村民与村民之间、村与村之间也难以融合。经济实力强的村庄，村集体资金多，经济实力弱的村庄不仅没有村集体资金，甚至背负外债。富村不愿与穷村共享村集体资金，富村村民觉得穷村拖后腿，弱村为了摆脱贫困，在新社区事务的决策上不断作出让步。合村并居后，新社区的村民往往只关注本村的村务，对新社区的民主管理不关心，参与民主管理的积极性不高，这不利于新社区居民共同体意识的形成。

四、新形势下合村并居的对策建议

（一）利用龙头企业资金优势，解决资金短缺

农村的土地资源，政府的财政资金，企业的资金投入都是合村并居的资金来源。在制定拆迁补偿标准时，要在充分考虑农民利益的基础上，根据相关政策法规，结合村民的实际情况给村民合理的拆迁补偿。政府的资金是有限的，农民也难以集资，要改变只依靠政府的现状，创造积极的投资环境，要发挥市场的作用，吸收社会各界的资金，推动新社区的建设。近年来，政府大力支持农业产业化的龙头企业，龙头企业实力强，规模大。因此，可以依靠实力雄厚的龙头企业具有的资金优势，发挥金融的作用，解决合村并居资金短缺问题。龙头企业利用其信贷优势，为合村并居提供资金，在前期给农民发放拆迁补偿款，推进合村并居顺利实施。后期，村民宅基地置换出大量建设用地，龙头企业可以进行使用和租赁，从而给龙头企业带来巨大经济收益。因此，实现村庄与龙头企业互利共赢的效果。

（二）拓宽农民就业渠道，增加农民经济收入

合村并居绝不仅仅是让几个村庄的村民集中居住，只有促进农民更好更充分就业，增加农民收入，妥善解决农民居住的后顾之忧，农民才愿意搬迁。政府需要采取多种措施拓宽农民就业渠道。在新社区中，大力引导农民个体经营，实现灵活就业。通过招商引资，开办种植园，发展生态农业，为农民提供直接的就业机会，提高就业率。[4]通过政策扶持，使因合村并居失去土地沦为无业游民的人员享受到城镇失业人员的再就业扶持政策。通过在社区创办夜校，根据不同人群的特点，对不同文化程度的村民实行分批的有针对性的职业技能培训教育，提升村民的职业技能和科学文化素质，从而使村民在求职中具有竞争优势，有更多的就业选择。社区委员会要拓展服务领域，为村民及时提供就业信息，提高社区服务水平，向村民讲解用工合同，普及劳动保障法。

（三）尊重农民意愿，因地制宜的推行合村并居

在实施合村并居过程中，资金筹集方式、安置楼分配方式的选择，以及社区规划等问题，对于每一个农民来说是至关重要的大事。农民对祖祖辈辈都生活的农村最了解，对建设什么样的社区最有发言权。基层干部在合村并居前，应广泛听取农民意见。如果大多数农民不愿意搬迁，则不能盲目强行拆迁。如果只是少数人因为对政策不了解，则要通过电视、广播等媒体宣传合村并居的成功模式，促使农民转变观念，使之自愿搬迁。对于个别不愿意拆迁的钉子户，不能采用强拆手段。基层干部要在充分考虑农民的意愿和政治经济文化的可持续发展等各个方面后，制定出切实可行的总体规划和阶段性规划，真正把好事办好。对于那些房屋空置率高的村庄，才适宜合村并居。对于规模较大，农村房屋居住率较高，农民收入水平低的村庄，合村并居的进程可以暂缓。对于历史文化悠久，生态环境良好，旅游业发达，环境优美适宜居住的村庄，则应当保留。

（四）完善村改居管理体制，提高基层管理效率

撤销原村庄各自为政的领导班子，实行统一管理。通过公平、公开、公正的方式依法选举产生新社区的领导班子，原村庄各村保证至少有一人代表本村村民进入社区委员会。将群众威信高，管理能力强的人选进领导班子，提高社区委员会领导班子的整体素质，提高他们处理社区事务的能力。建立社区干部培训机制，充分利用各级党校，邀请专家、教授授课，定期对新社区的党员领导干部进行培训，树立新社区干部全心全意为人民服务的理念，使领导干部充分认识到建设新型农村社区的长期性和复杂性。建立有效的监督机制，定期对新社区的领导干部进行考核，由村民代表参与民主测评，使评分结果与干部的绩效挂钩，以此提高干部的工作积极性。[5]在新社区主要道路上设置意见箱，鼓励村民积极为社区建设出谋划策，就社区管理中的问题提出意见和建议。相关部门每周进行汇总，针对村民反映的问题即时解决。

参考文献：

[1]于永刚.合村并居是推动乡村振兴的必经之路[J].中国集体经济，2020，13（05）：5-6.

[2]刘云生.合村并居与农村土地产权制度的价值选择[J].学术月刊，2011，4（43）：77-82.

[3]张秀吉.农村社区化建设中的利益多元与治理——以齐河县农村合村并居为例[J].山东社会科学，2011，2（9）：86-90.

[4]王安国.内生动力与市场机制：金融支持合村并居的庆云案例[J].金融发展研究，2010，（6）：30-34.

[5]毕于建，陈长峰，张腾飞.城乡统筹视野下的合村并居与新型农村社区建设研究[J].山东农业工程学院学报，2014，31（01）：4-7.