摘要：结合张家口市尚义县空心村治理专项规划编制，以提高集约、节约利用现有农村空置宅基地（房屋）为抓手，结合多因子综合分析，合理规划安置方案、选择安置区，以产业带动就业，促进人口有效聚焦。达到科学治理空心村，全面实施乡村振兴战略。

关键词：空心村治理;专项规划

前言

开展空心村治理，是贯彻落实习近平总书记视察张家口重要指示精神的具体措施，是交出本地发展这份优异答卷的客观需要，是打造“五城”、发展“七大主导产业”、实现富民强市的必然要求。

1 项目背景

尚义县作为国家级贫困县，空心村问题日益严重，土地资源浪费极大，村庄空间布局、人居环境、基础设施、公共服务水平等发展的不平衡不充分难以满足人民日益增长的美好生活需要，空心村治理是改善现阶段农村居民生产生活条件的迫切要求。

1.1 国家层面

2017年10月召开了党的十九大，报告指出2020年全面脱贫，全面建成小康社会，通过实施乡村振兴战略打赢脱贫攻坚战。尚义县严格贯彻落实乡村振兴战略，按照“二十字总体要求”对县域内部乡村产业、人口、空间、设施等方面进行优化配置、整合提升，打赢脱贫攻坚战。

另外，2018年的中央一号文《关于实施乡村振兴战略的意见》提出了：打好精准脱贫攻坚战，有序推进易地扶贫搬迁，允许县级政府通过村土地利用规划，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制。

同时财政部印发《跨省域补充耕地资金收支管理办法》和《跨省域调剂资金收支管理办法》，确定城乡建设用地节余指标调入、调出价格标准，并要求调剂资金全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴战略。

同年九月，中共中央、国务院又印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。国家出台的一系列包括意见、办法、规划，强调了村庄整治、脱贫攻坚工作的重要性，也为本次空心村整治规划的实施提供了强有力的支撑。

1.2 省级层面

根据国务院扶贫开发领导小组公布的贫困县名单，2018年我国贫困县的总数是592个，按数量从多到少排列，河北省排列第五，为反贫高发省。

河北省针对自身环首都贫困带的主要特征，紧密结合国家政策，适时调整思路，大体经历了以下几个阶段：

第一阶段是易地扶贫搬迁，以2012年列入全国易地扶贫搬迁试点为契机，

第二阶段是实施乡村振兴战略，以2017年十九大召开为契机，

第三阶段是18年全力推进的空心村治理，依托易地扶贫搬迁政策，以空心村治理为抓手，通过出台《河北省空心村治理工作总体方案》，助力乡村振兴战略。加速脱贫摘帽，构建小康社会。

1.3 市级层面

17年3月召开的张家口市第十一次党代会，明确了通过脱贫攻坚、整合建设用地助力张家口打造首都水源涵养功能区和22年北京冬奥会赛事场馆配套建设的总目标。

通过尚义县的空心村治理，将宅基地腾退复垦，实现生态优先、绿色发展。节余的建设指标可助力冬奥会配套建设。推动尚义经济发展，加快完成三大历史任务，加速实现总体发展目标。

空心村治理工作是党的十九大实施乡村振兴战略、打赢扶贫攻坚站的具体行动，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和对河北省系列重要指示精神的重要举措，是党的重要战略执行力的具体体现和基本要求，必须严格实施。

2 项目区位

尚义县位于河北省西北部，张家口市西部，总面积2632.47平方公里，现辖7个镇、7个乡。

《张家口市尚义县空心村治理专项规划》规划范围涵盖了尚义县11个乡镇的共93个行政村，占行政村总数的54%;空置率50%以上的自然村346个，占自然村总数的59%。涉及尚义县空心村总户籍人口约8.3万人，总户数约3万户。

3 治理原则

4.1 实事求是，因地制宜

尚义县空心村治理，必须立足于村庄实际，充分利用村庄现状和自然条件，使规划更具操作性。要根据尚义县坝上、坝下不同地区村庄旧居民点的建筑物密度、年限、质量、结构、面积、造价、使用性能和外部空间环境等逐一评估，综合村庄的空置率、自然条件、地形地貌、经济实力、村民意愿等因素，确定是搬迁还是整治，是逐户整治、分期分批整治还是一次性整治，制定科学的治理规划和整治对策从而进行集聚、优化和控制。

4.2 弹性规划，分期实施

以发展的观点进行规划，增强规划的弹性。首先，要远期与近期相结合，新建与改造相结合。远期规划可控制建设用地的功能分区和用地规模，做好道路骨架布局，近期规划和设计应当详细，能够指导住宅和环境设计、施工，有效控制建设时序。其次，要对规划范围内未利用土地的开发应当进行严格的控制，合理安排功能。预留发展用地，使用地规模与经济发展同步。最后要做好分期建设规划，以适应不同时期的经济发展水平。公共服务设施和市政基础设施的布局和配置既考虑配套的完整性，又要考虑分期实施的可实施性。

4.3 内聚集约，向心发展

现状空心村存在的最大问题就是用地布局分散、内部空心闲置。规划不仅要确定村民各户的建筑面积、宅基地面积，更应加强对村庄内部居住环境和居住品质的关注。规划要形成内聚集约的村庄布局形态，节约用地的同时形成向心性，打造易于交往的、有认同感的内部环境和高品质的村民生活中心，从而增加村庄活力，提高村民生活品质。

4.4 规划和管理并重

坚持规划和管理并重，严格管理是规划实施的保障。空心村形成的主要原因就是落后的规划管理，一是宅基地的审批，二是废弃、闲置农宅的流转。因此，在规划过程中，要明确相应的管理政策和实施措施，以确保规划科学合理有效地执行。

4 治理工作内容

《张家口市尚义县空心村治理专项规划》主要以城乡总体规划等上位规划为基础，结合土地利用数据编制“空心村”治理专项规划，分类型进行治理，并提出搬迁方案、安置用地方案和实施建设方案。具体内容主要为：

4.1 村庄整治分类。

通过对尚义县域自然与社会经济条件、县域空心村发展现状及存在问题、县域用地适宜性评价等多方面因素进行综合考虑分析，借鉴国内外空心村治理经验及措施，同时以动态的视角对村庄发展前景进行探究，实地入户调查和问卷收集整理，确定每户的搬迁意向，将自然村分为：易地新建、联村并建、整治提升共三大类，同时确定每种类型的村庄名称、数量。

（1）易地新建型空心村。对于距离县城、周边镇区较近，规模一般或较小的、宅基地空置率大于50%的村庄，村民外出打工较多，对耕地依赖性不强，原则上全部实施易地新建，整体搬迁至城区及附近镇区。对于距离县城、周边镇区较近，对于生存条件恶劣、生态环境脆弱等，存在泥石流滑坡塌方等严重安全隐患，重点建设项目占地或压占矿产资源、水源保护区等的村庄，原则上全部实施易地新建，整体搬迁至县城、周边镇区。易地新建治理模式分类：空心行政村拆迁安置到县城集中安置区;空心行政村拆迁安置到中心镇;空心行政村拆迁安置到其他新建安置区内;空心行政村整体向乡镇政府所在村迁并;空心行政村拆迁后分散安置。

（2）联村并建型空心村。对于距离县城、周边镇区较远，空置率大于50%，但入户调查绝大多数村民不愿外迁的村庄，可以按照农村新型社区、产业园区、生态功能区“三区”同建的路径，就近依托产业基础好、人口吸纳能力强的中心村，联合建设农村新型社区。对于距离县城、周边镇区较远，空置率大于50%，常住人口多数为年老体弱、劳动能力差，以及人口少、地理位置偏、交通不便利、生活条件差的小自然村，结合村民意愿，原则上可以就近整合至附近中心村。对于地域空间上接近且逐渐融为一体的村庄，结合村民意愿，考虑就近联村并建，规划安置区。对于土地和水资源贫乏，生产生活条件恶劣，地处偏远地区，交通不便的乡村，不考虑空置率高低，就近整合至附近中心村。对于距离县城、周边镇区较远，人口规模过小、列入深度贫困村名单、剩余劳动力综合能力低下，且难以维持基本生产的村庄，原则上就近整合至附近中心村，选择联村并建。对于距离县城、周边镇区较远，对环境问题突出，存在自然灾害安全隐患的村庄，包括地处行洪区、蓄滞洪区、矿产采空区，泥石流、滑坡、塌陷、冲沟易发区等地区的村庄，原则上就近整合至附近中心村，选择联村并建。对于距离县城、周边镇区较远，重点建设项目占地或压占矿产资源、水源保护区等的村庄，原则上就近整合至附近中心村，选择联村并建。联村并建治理模式分类：空心行政村向中心村迁并;空心行政村向其他保留空心村迁并。

（3）整治提升型空心村。位于城镇内部和近郊逐步与城镇相融合的村庄，以城建建设标准进行整治提升改造更新。对于发展基础良好、区位交通条件优越、生态资源条件优良、产业发展前景良好、人口集聚程度较高的村庄，进行整治提升，以完善配套设施、提升人居环境、提高人均收入水平为主。对于远离城区、镇区、中心村，闲置土地多，基础设施配套不完善，生产生活水平不高，村民外向流动较少，对推进村庄整治、改善人居环境意愿强烈的村庄，进行整治提升，以完善配套设施、改善人居环境、谋划产业发展为主。整治提升治理模式分类：空心自然村向本行政村迁并;其他空心村向保留空心村迁并。

经过统计本次规划确定尚义县易地新建型村庄共277个自然村;联村并建型村庄共64个自然村;整治提升型村庄共5个自然村。

4.2 安置区规划方案。

明确村庄户数、分户人口，明确空闲用地的边界线、空闲用地的规模，集中安置区位置、用地范围、搬迁人口、住宅套数、各类户型建筑面积。规划涉及39处安置区，规划安置区人口约5.6万人，安置区总用地面积将达到372.18公顷。

4.3 每处安置区进行规划引导。

结合上位规划和土地利用规划，在乡镇政府驻地和中心村，合理布局安置区的服务中心、养老院等公共服务设施，以及给水、污水、供电等市政公用设施，并规划预留产业发展用地，提出产业定位、发展方向和发展措施。同时开展乡风文明、乡村治理、建设形态等指引。

4.4 资金平衡测算。

尚义县空心村治理工作是一项巨大的系统工程，从项目前期策划、规划、征迁、土地整理、老庒址复垦、建筑设计、施工、验收、入住、后期维护等，所需资金量巨大。为了向政府及相关主管部门提供更好、更精准的技术指导，便于政府制定科学合理的整治安置政策，本次专项规划从收入、支出两个大方面对项目涉及的资金进行总体平衡测算。

4.5 分期建设和近期工作重点。

为指导尚义县空心村治理工作有序实施，规划提出分期推进步骤和近期的工作思路、工作重点。

4.6 建设方案。

本项目在附件部分对搬迁实施，用图则的方式提出了详细的地块控制指标，包括用地面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等地块控制指标。另外配置安置点总平面布局规划图、多种住宅户型设计图和整治效果图。

5 技术创新和实践效果

5.1 “空心村”专项规划的特殊性

《张家口市尚义县空心村治理专项规划》作为河北省第一批空心村治理专项规划于2018年在河北省全面展开，各层面规划同时进行。面对2020年的全面脱贫攻坚目标，本次规划时间紧、任务重。另外，规划范围内搬迁户数、人口和用地规模大，面临着海量的基础数据整理工作，规划操作性、实施性要求高，使规划编制难度更上一个台阶。

5.2 落实“多规合一”

《张家口市尚义县空心村治理专项规划》在融合了城乡总体规划、土地利用规划、城镇体系规划、旅游发展规划等规划的基础上，进行规划方案的科学编制，实现多规合一，确保了规划的引领性。坚持对上与对下对接，在专项规划中附加详细规划的主要内容，确保了规划可行性。

5.3 县域多因子综合分析

规划采用GIS空间分析方法和多因素综合评价方法开展研究，利用ArcGIS的空间分析板块，通过对尚义县域地形地貌、土地利用、水域因子、城镇村庄开发建设情况、植被土壤因子、地质灾害、生态保护红线等进行因子加权叠加运算，形成现状适宜性综合评价因子体系，并根据评价结果划分空心村的整治方向和安置位置等。

5.4 安置区规划引导

针对每个安置区的现状地域生态、特色民俗、主导产业、建筑特色和文物古迹等因素，分别从人口规模、安置户数、安置方向、安置区位置、用地规模、兴农产业引导、公共服务设施、市政基础设施、生态宜居建设、乡风文明建设、乡村治理、村民增收、空间形态、建筑风格、建筑颜色等方面对各个安置区进行引导说明。充分发挥现状安置区特色，充分利用每处安置区现状资源，做到安置区各具特色、区别发展，避免形成“千村一面”，陷入同质化发展。

5.5 搬迁和建设方案并行

为了精准的指导政府的搬迁实施工作，在治理专项规划的基础上进行了拓展规划，附加了地块图则、地块控制指标、安置点总平面布局、户型设计和治理效果图。在专项规划的基础上，结合了控制性详细规划、修建性详细规划的规划内容，使专项规划切实的指导落地实施，为后期的施工建设奠定了基础。

5.6 专项规划已落地实施

基于专项规划方案实施操作性强，规划方案深度细致，与施工建设无缝衔接，尚义县空心村大部分安置区已开工建设，并初有成效，部分安置区已竣工，并已安置入住。2020年6月2日，张家口市“空心村”治理工作观摩调度会在尚义县召开。市委副书记韩占山及其他市领导先后到尚义县大青沟镇、南壕堑镇等地，实地观摩了“空心村”治理集中安置区建设情况。

6 结语

习近平总书记在十九大报告中提出了乡村振兴战略，指出必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对我国扶贫开发工作作出战略性创新部署。尚义县作为河北省西北部经济欠发达的县区，急需贯彻河北省乡村振兴战略实施，确保精准扶贫脱贫任务完善，促进农村闲置土地资源高效利用，合理配置农村生产、生活服务设施，改善农村人居环境，切实提高农村群众生活质量，以产业带动就业，促进人口有效聚焦，加快城乡一体化融合发展。

参考文献：

[1] 张永强.优化增量 挖潜存量 提升质量 许昌市巧解土地利用三大难题.资源导刊. 2019（01）

[2] 李玉红.中国人口空心村与实心村空间分布.中国农村经济.2020（04）