摘 要：突发公共卫生事件具有极强的不确定性、复杂性、扩散性等特点，对传统的一元权威治理模式提出了挑战。本文基于协同治理的理论视角，阐明了突发公共卫生事件应对过程与协同治理理念之间的契合性，并分析了应对突发公共卫生事件过程中实现协同治理纵向、横向及内外三条路径及其遇到的困境。最后，本文从治理主体和治理环境两个层面给出了实现突发公共事件协同治理的对策和建议。

关键词：突发公共卫生事件；协同治理

一、问题的提出

2023年2月16日中共二十届政治局常务委员会指出，我国“取得疫情防控重大决定性胜利，创造了人类文明史上人口大国成功走出疫情大流行的奇迹。” 突发公共卫生事件带来的考验是整体性的、全方位的，既考验着一个国家的现代医学和公共卫生体系，也考验着一个国家的应急管理和社会治理体系。2020年初暴发的新冠肺炎疫情，一直到2023年取得重大决定性胜利，对我国乃至全球经济社会发展所带来的冲击则更是前所未有。通对这次突发公共卫生事件的大考，我国做到了应对有序、协调有方，通过不断优化调整防控措施，有效保护了人民群众生命安全和身体健康，充分彰显了中国特色社会主义制度的优越性和中国共产党强有力的领导力、国家动员力、社会号召力、群众组织力。同时，疫情的寒冬虽已过去，但它也警醒我们，应对具有突发性、复杂性、破坏性和不可预测性等特征的突发公共卫生事件，防控仅靠传统单一政府主体权威模式已无法应对，如何倡导和调动更广泛的社会力量和资源协同参与、促进突发公共卫生事件的协同治理，成为亟需思考的问题。

二、概念界定

（一）突发公共卫生事件

在理解“突发公共卫生事件”之前，我们需要对“突发公共事件”有一个明确的界定。首先，“突发公共事件”（Public Emergencies）在不同国家有不同的表述名称和范围界定，例如“紧急事件”“突发事件”“非常状态”等，但在语义上大都表达了“突然发生且会给公众带来一定负面影响”的含义。本文采取国内目前较为权威且得到大多数学者认可的概念——《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”突发公共卫生事件被突发公共事件包含在内，根据我国《突发公共卫生事件应急条例》，突发公共卫生事件是指“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”。

（二）协同治理

“协同”（Collaboration）源于德国物理学家赫尔曼·哈肯，他将协同初步界定为系统内部各构成部分或要素彼此协作互助而形成的整体效应，协同可以实现从无序到有序的转变。协同学经过不断的发展和完善，被广泛运用于除自然科学以外的多个不同领域。协同治理理论正是协同学被应用于社会科学领域的结果，是变革时代反思传统治理模式和治理理论基础上应对复杂性和不确定性公共问题的实践探索与理论创新。对于“协同治理”的内涵，学界有很多不同的解释，但总体呈现以下共同点：首先，协同治理针对对象是公共问题和公共事务，目的在于维护公共利益、增进公共价值；其次，协同治理体现了主体的多元化，无论是公共部门，还是非政府组织都可以成为治理行动的参与者; 同时，通过多元主体的参与有助于实现优势互补、资源整合，保证治理效能。

三、突发公共卫生事件对协同治理的呼吁

（一）突发公共卫生事件的不确定性与复杂性呼吁建立多元主体合作共治的协同治理机制

一方面，我们本就生活在不确定的世界中，而突发公共卫生事件内部则蕴含着更多的流动性和不确定性，这无疑增强了其事件治理的复杂性，因此突发公共卫生事件的预防和控制，如果仅仅依靠政府的权威性一元治理，则势必不能对突发性的公共卫生事件及其造成的重大后果做出及时有效的回应。另一方面，参与主体的多元化恰是协同治理的显著特征，协同治理机制还提供了多元主体共同参与的有效路径和制度安排，符合突发公共卫生事件治理的基本要求。综上所述，对消除突发公共卫生事件不确定性和复杂性的需求，与协同治理多元主体合作共治的提倡相呼应。

（二）突发公共卫生事件的扩散性与流动性呼吁建立强化区域协调、合力应对的协同治理机制

突发公共卫生事件具有一定的扩散性，而由于现代社会快速的人口和交通流动，极易演化成为流动性甚至跨域性的突发公共卫生事件。跨域性公共问题的解决依托于不同的行政区域和地方政府，在这个过程中需格外关注影响治理效能的某些关键因素，例如属地利益的考量与平衡、治理能力的差异与失衡和信息传输与共享问题等。因此，强化区域协调、合力应对是突发公共卫生事件治理的关键维度之一，“既要求政府部门和官员强化属地管理，做到守土有责; 更需要实现府际之间的有效协调与通力协作”。由此观之，对应对突发公共卫生事件扩散性和跨域性难题的需求与协同治理中强化区域协调的契合性。

四、突发公共卫生事件实现协同治理的路径及其困境

（一）上下级政府之间基于权威引导的纵向协同

基于权威的引导是促成协同治理最为高效的方式，即通过合理运用权威，激励、引致或促成协同治理的实现。我国的多级责任结构本质上是有序的责任分配体系，但在垂直指导和地方领导交叉存在时，部分权责界限被模糊。理论层面上，在法律上就存在对权责规定就交叉和矛盾的现象，会带来应急管理时地方政府操作起来的困境。实践层面上，疫情治理责任主体也有待进一步明晰，地方管理与评价制度可能存在扭曲激励，使地方缺少发挥自由裁量权的动力。在突发重大公共卫生事件治理中，央地相关机构权责不明晰，履职过程中可能会偏离公众利益。因此，在实现突发公共卫生事件的纵向协同治理过程中，面临着权责不明晰的困境。

（二）同级政府之间以及同级政府内部不同职能部门之间基于利益共容的横向协同

横向协同治理的达成，关键在于打破行政区划壁垒和地方保护主义，对共同利益的认知是前提条件。参与协同治理的行动既是出于服从大局的要求，更是基于维护自身利益需要。从这个角度来看，无论是不同区域的地方政府，还是政府内部的职能部门在突发公共卫生事件中具有共同的利益。所以在防控过程中，一方面要落实属地责任，在本辖区内采取严格的应对措施，同时参与其他地区或部门的治理行动，通过跨区域合作、跨部门合作共同应对突发公共卫生事件。然而，由于平行层级之间的政府部门不存在上下级的隶属关系，实现协同治理往往面临体制机制等方面的难题，突发公共卫生应急事件发生后，各部门之间缺乏协同合作的组织框架共识、明确的统筹应急预案和具有约束力的法律基础。

（三）政府和市场、社会之间基于责任共担的内外协同

内外协同治理的生成，关键在于塑造责任共担的协同精神，不同的治理主体有其各自的资源与功能优势，因此市场、社会、公民同政府部门共担责任是突发公共卫生事件协同治理的必要环节。。但是，在应对突发公共卫生事件的实际过程中，我国内外协同方面暴露出了以下问题： 首先，政府机构对非政府组织承担的工作内容、职责、权利和义务等尚缺乏全面、充分的顶层设计; 其次，政府与非政府组织信息未充分互联互通，不能开展精准的物资配置; 最后，政府与非政府组织合作中动态管理能力与效率有待提升。

五、促进突发公共卫生事件协同治理的对策建议

（一）协调多元治理主体

1、统一领导，促进纵向高效协同

要在有限的时间内形成对重大突发公共卫生事件的有效应对，就必须以人民的健康和生命安全为中心，坚持党中央的集中统一领导，通过党中央统一决策部署，在最短时间内紧急调配社会各类资源，打破部门界限和利益梗阻，明确各级政府在疫情防控中的职责和地位，压实主体责任。同时，在纵向协同治理上，也要协调央地关系，以法律制度规范突发公共卫生的权力和责任主体，明确治理目标，确保各部门工作的合法性，实现权力分配与地方平稳发展相协调[

]，规范公共卫生应急事件周期管理预案，实现公共卫生治理体系与能力现代化。

2、明晰机制，促进横向良好协同

在横向上，协调府际关系。做好地方政府的应急管理预案，以各部门任务和能力为标准，对同级部门的应急管理权责进行差别化的配置。一方面可以整合府际数据，实现循证决策。在明确属地管理的基础上，地方政府整合卫生、交通、公安、民政等部门数据，基于多源大数据进行决策仿真等演算，开展疫情监测、物资配送、舆情引导等循证决策和联动处置工作。另一方面可以调度府际资源，实现全面统筹。卫生部门联合工商、住建、环保、工信等部门，规划现有病床，改造公共设施，提升收治能力；抽调基层社区工作人员，做好人员排查转送、居民物资供给和弱势人群保护; 开展网上诊疗服务，及时识别非疑似患者，避免其在线下就诊中产生交叉感染等。

3、鼓励参与，促进内外多元协同

在尊重社会力量参与地位的前提下，充分动员全社会力量跨地区、跨层次、跨部门的协同联动，从人力、物力、财力等方面为应急处置提供全方位支持，提升协同效应：一是要尊重社会公众的知情权和参与权。充分运用数字信息技术和官方信息平台，畅通公众对于重大突发公共卫生事件关键信息的获取渠道，巩固应急响应协同治理的信任基础。二是要拓展社会公众的参与渠道，强化基层治理能力。充分发挥城乡居民自治、社区自治、社会组织等基层力量在重大突发公共卫生事件的应急响应中的社会自治的载体作用。三是要激发社会公众的主体意识，增强公众的社会责任感。积极改善和加强社会公众的公民意识教育，构建政府与社会的建设性合作伙伴关系，共同承担化解社会风险、维护社会稳定的责任。

（二）优化协同治理环境

1、法治规范

突发公共卫生事件应急治理中，提升对法律的重视程度，建议建立健全相关法律制度，是所有改革的第一步。公共卫生立法一直存在不少问题，立法不全，有法不依，执法不力的情况客观存在，更需要从法律的层面予以重视。要实现突发公共卫生事件的协同治理，首先要完善公共卫生领域和应急管理进程中相关法律法规建设，站在切实保护人民群众身体健康和生命安全的高度，系统规划突发公共卫生事件应对的相关法律法规体系建设，加快修订和完善野生动物保护法、传染病防治法、突发公共卫生应急条例等法律法规，并加大执法力度。

2、信息共享

突发公共卫生事件具有不确定性、复杂性、扩散性和流动性等显著特点，而在信息化时代的背景下，要想迅速察觉并有效遏制突发事件，建立畅通高效的信息共享机制是突发公共卫生事件协同治理的重要基础和前提。因此，在信息共享过程中，一方面要保证信息的准确性、权威性，通过官方渠道发布信息，遏制谣言的传播与扩散；另一方面要保证信息的及时性、全面性，充分利用大数据技术，通过互联网、自媒体等新型传播途径，扩大信息共享的范围和内容，最大程度保证社会公众的知情权。

3、技术支撑

治理技术是突发公共事件协同治理中治理主体和治理机制最为依赖的要素，也是降低治理成本和提高协同治理成效的重要保障。因此，要不断加快公共卫生系统的信息化建设，将人工智能、大数据、云计算等数字技术，充分应用于社会信息渠道的构建，更好地将现代技术应用于协同环境的各个领域，为突发公共事件的协同治理提供技术支撑；同时，在大数据驱动下，认可价值主体利益诉求的合理性，广泛收集各主体利益诉求，主导整合多元价值体系，设计利益分配和共享制度，促进各主体达成价值共识，协同完成价值转化和价值传递。

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作者简介：汤雨娟（1999-），女，湖南岳阳人，硕士研究生，研究方向：政治学理论。