摘 要：目前我国对于农村生态文明建设关注度很高，持续打好农业农村污染治理攻坚战，是深入贯彻落实习近平总书记关于农业农村生态文明建设重要指示批示精神的具体行动。农村作为粮食和蔬菜等农产品的主要种植地区，其中土壤健康就显得异常重要，对它的保护力度直接影响着农村整体生态保护的进程。张掖市地处黑河中游，常用农作物播种面积有430 万亩左右。一旦发生大面积的土地污染问题，农业经济和社会发展的稳定性将会受到严重的威胁。为了保障农产品的产量和质量，促进农村种植业的持续健康发展，就要总结农用地土壤保护面临的诸多法律问题，针对这些问题探求可行性强的法律规范和制度，为张掖市农用地土壤保护提供更加全面、具体、完善的法治保障，更有助于促进张掖市生态农业的发展。

关键词：张掖市；农用地土壤保护；地方立法；制度建设

一、张掖市农用地土壤概况

（一）概念界定

农用地土壤是指在农村地区符合农用地的标准并且用于农业种植所覆盖的土地，适合农作物生长的表面疏松层。农作物土壤污染是指当地农民的生产生活以及当地企业不合理的排污造成土壤污染，经过长时间的积累和发酵就会造成土壤性质和结构的改变，使得土壤环境遭到破坏。一方面土壤中有机质含量的下降使得种植在土壤层中的粮食、水果和蔬菜等作物产量降低，另一方面，农作物从土壤中吸收有害物质后进行积累，将会使农作物产生有毒物质，影响农作物的质量量，甚至引发农产品的安全问题，威胁身体健康。农用地土壤污染是针对于土壤污染类型的细化，在土壤的功能上是相同的。

（二）张掖市农用地土壤基本情况梳理

张掖市现辖一区五县，其中包括65个乡镇343个自然村，农用地土壤类型主要以灌耕土，潮土，耕灌灰钙土等，很少部分的盐碱土和沼泽土镶嵌其中。相比于我省其他地区，其土壤类型更加多样化且复杂，因此要加大对我市农用地土壤的保护。截止2020年张掖市认真贯彻国家和省市关于土壤污染防治工作的总体要求和部署，以改善土壤环境质量为核心，努力打赢净土保卫战。对全市468.575万亩农用地土壤环境质量划分，完成了4个疑似地块的初步调查评估，确定2个不属于污染地块，2个属于污染地块并纳入了张掖市疑似污染地块名单。2020年张掖市实现了化肥农药零增长目标，农药利用率达到40%以上，废旧农膜回收率达83.54%，在调查中发现固体废物、危险废物、重金属等土壤污染问题依然存在，部分农用地土壤存在土地盐碱化，废弃化的现象。

（三）张掖市农用地土壤污染呈现的特点

1、从表现形式来看，农用地土壤污染具有隐蔽性和滞后性的特点。结合现状，不难发现，农作物土壤污染问题一般很难被发现。污染物一旦进入农用地，经过物理吸附、生物吸附和化学沉淀等过程，就会使污染物在农用地土壤中不断积累，积累到一定数量之后，就会达到污染的程度。在普通情况下，这类污染是不容易被发现的，要想发现这类污染问题，必须对农用地土壤进行检测，也可以依据对这些土壤上生长的作物进行检测，在现实情况下，这种方式显然是无法有效及时进行农村突发污染问题进行检测。

2、从形成原因来看，农用地土壤呈现积累性和多因性的特点。土壤本身具有一定的净化能力，当有毒有害元素进入土壤的速度大于它的自我净化速度的时候，超出自身的承载负荷，经过日积月累，使得土壤里的有毒物质越来越多。土壤污染的原因有很多，可能是农药化肥过量使用的污染，也有可能是企业排污导致的污染，这样使得加大农用地土壤治理的难度。

二、张掖市农用地土壤污染现状

（一）农村生产垃圾堆放导致土壤功能下降

1.农村生产垃圾堆放导致土壤功能下降。农民在从事生产时产生的垃圾对土壤危害较大的就是废弃的地膜和未经处理的畜禽粪便。地膜通常为透明或黑色的薄膜，用于地面的覆盖，以保持土壤中的水分和温度，防止病虫害，促进农作物的生长。随着现代农业的不断发展，以及人们对于农产品质量的不断提升，地膜技术越来越被农户们用于种植过程中，以达到增产保质的效果。

2.农药化肥过量使用导致土壤农药化肥残留超标。为了减少农作物遭遇病虫的侵害，调节植物的生长，大部分农户选择施用农药来抵抗各种病虫害以提高农作物的产量，但在喷洒农药的过程中，除被瓜果蔬菜等作物吸收后会有部分农药落入到土壤表层，散落的农药会在土壤耕作层中分散开，这就增加了与土壤中其他成分间的接触以及发生反应变化的机会。

（三）张掖市农用地土壤污染防治现状

1.土壤污染防治方案得到有效落实。在2017年底，张掖市接到甘肃省人民政府印发的关于《甘肃省土壤污染防治工作方案的通知》后，为了加大对本市土壤环境的保护，确保农产品质量和人居环境安全，在结合本市的实际情况下制定了《张掖市土壤污染防治工作方案》，主要内容包括定期开展土壤调查，全面掌握土壤污染状况，实施农用地分类管理，强化未污染土壤保护，源头防控新增污染等。

2.推进废弃农膜回收利用。深入贯彻《甘肃省废旧农膜回收利用条例》，严格执行地膜产品强制性标准，强化农膜市场监管执法，严厉打击违法生产和销售不合格农膜的行为，杜绝超薄地膜在市内生产、销售和使用，引进可降解和无污染的环保型农膜新产品，推广使用厚度大于0.01mm的地膜和一膜两年用、适时揭膜、机械拾膜等技术。健全废弃农膜回收贮运和综合利用网络，统一规划设立废旧农膜临时机动回收站，实提高废旧农膜定点收购加工企业加工生产能力，继续发挥财政资金激励引导作用，充分调动各方面回收和综合利用废弃农膜的主动性、积极性。

三、农用地土壤保护的立法实践探索

（一）国家层面

1、《宪法》中第十条和第二十六条相结合，表明国家有义务对农用地土壤进行保护和治理。《宪法》第十条对农用土地所有权进行了明确规定：“农村和城市郊区土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让土地。土地的使用权何以依照法律的规定进行转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”

2、我国《民法典》在2021年1月1日正式颁布施行，其中第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源，保护生态环境。”创制了生态环境保护的法律规则，把生态环境保护列入了民事主体的法律责任和法定义务，充分体现了我国生态文明的法治理念和生态环境保护法人坚强决心，也为农用地土壤污染防治提供了原则性规范。

3、相关单行法中的规定。《中华人民共和国农业法》第四条规定：“国家采取措施，维护和改善生态环境，促进农村经济社会发展等多方面的作用。”《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：“各级人民政府应当采取措施，引导因地制宜轮作休耕，改良土壤，提高地力，维护排灌工程设施，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染。”《环境保护法》第二十五条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染。”

（二）省级层面

1991年甘肃省政府就颁布了《甘肃省耕地保养暂行办法》。2010年制定颁布了《甘肃省耕地质量管理办法》，内容紧跟当时最新颁布的《中华人民共和国农业法》的相关规定，对甘肃省农用地土壤的保护作出了更明确的规定。2021年5月1日起施行的《甘肃省土壤污染防治条例》总结了甘肃省今年来土壤防治的实践经验，为下一步全省全面加强生态环境保护、深入打好净土保卫战筑牢法治根基。其中明确要求，“生态环境主管部门应当会同其他有关部门协同推进水、大气、土壤污染综合治理和监管工作，监督相关单位改进治理工艺和技术，截断土壤污染源，提高土壤污染治理成效。”从以上梳理可以看出，我省对于农用地尤其是农用耕地的污染治理工作极为重视，已经有了这方面的很多立法。

四、张掖市农村土壤污染防治存在的问题

（一）相关法律仍不完善

1.土壤污染防治法有待完善。农村土壤污染因其自身的特点更难以治理，国家出台了《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》），这在一定程度上填补了对土壤污染问题专门立法的空白。《土壤污染防治法》以促进经济社会可持续发展和推动生态建设为核心，然而《土壤污染防治法》对于土壤污染防治问题的相关规定还存在不完善的地方。首先，此法在责任主体的划分以及责任范围界定上有了明确的规定，由污染责任人直接实施土壤修复，但这样的规定实际存在着不适用性，一般土壤修复耗时长、成本高，有一定的技术要求，而作为污染责任人的大部分个人或企业并不具备修复的条件和能力，因此在实际执行过程中很难达到预期的效果。其次，《土壤污染防治法》中虽设立了土壤污染防治基金制度，但并未对土壤污染防治基金的来源、管理等事项做出明确的规定。

2.地方规章有待完善。在国家相继出台法律法规的同时，张掖市也制定了有关土壤防治的规章制度。2017 年底，张掖市人民政府印发了关于《张掖市土壤污染防治工作方案》，这为张掖市开展土壤污染防治工作提供了依据，但此方案中还有需要完善的地方：一是关于第三点提到的推进土壤污染治理与修复，在方案中并没有过多的体现相关措施，大多是原则性的规定，并且缺乏工矿企业对土壤污染的问题的规定。二是缺乏土壤环境保护宣传教育方面的内容，要侧重提高从业人员和广大群众的环保意识，加强对中小学的环保教育工作，组织社区、学校和家庭等开展环保活动，对从事农业生产的农民提出更有针对性的宣传教育工作，对于农民如何将保护土壤环境落实到具体生产生活上还有待进一步的说明。

（二）监管执法不到位

尽管近些年国家一直在加大力度整治环境污染现象，各县、区环境监察不断的调整管理体制，加强对各大重点排污企业的监管力度，通过各方努力，张掖市的环境问题得到了有效的改善，但仍会有偷排漏排的现象发生，在对张掖市高台县调研时从村民处了解到附近的饲料加工的企业就有过白天关厂、夜间生产的行为，目的是将未处理的废水和废渣直接排放。现阶段张掖市的环保机构设置最低是到县一级，当所处乡镇出现污染问题时会由县级环境监察大队进行监督、检查并进行处理。

五、加强张掖市农用地土壤污染防治的法治路径

（一）加强相关立法，构建完备的法律规范体系

1.针对国家颁布的《土壤污染防治法》应进一步的进行补充说明：在污染责任人实施土壤修复问题上，由于责任人很难完全支付修复费用，可以先采取由政府主导提供土壤修复资金机制，帮助污染责任人承担部分资金，之后在用分期付费的方式进行偿还。国家继续出台有关土壤污染防治方面的法律法规并对土壤污染防治基金的来源、管理等事项做出明确的规定。

2.进一步完善《张掖市土壤污染防治工作实施方案》。作为张掖市农用地土壤污染的具体法律依据，《实施方案》应该更加明确具体，有更清晰的工作目标，把工作继续细化和量化，全面掌握土壤环境质量状况，为污染防治和治理提供更加明确的指标。此外，张掖市作为甘肃重要的农业城市，除农用地土壤存在的共性问题外，还应当更注重对工矿企业对土壤污染的问题，建议在《张掖市土壤污染防治工作实施方案》中进一步完善土壤检测的标准，加强对工矿资源开发活动对土壤危害的监管，对开发活动中污染物的清理标准及处置给出具体的方案。

（二）严格规范执法，形成严格有效的执法合力

明确各执法主体的责任，提升工作人员的执法水平。要尽快的明确各部门的责任，避免各部门之间因为一些不必要的纠纷影响工作效率。还要进一步加强基层执法工作人员在土壤污染环境的执法的专业水平。加强业务培训，建立一支执法水平高、专业能力强的法治工作队伍。

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作者简介：杨妍（1996.11—），女，汉族，甘肃张掖，青海师范大学，硕士，研究方向：民商法。