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【课题情况】

协商民主是提高基层农村治理能力和治理体系现代化的有效手段，是建设中国式现代化的重要内容之一，也是当前推进国家治理现代化的现实举措。为此，在已有研究成果和实践基础上，通过梳理协商民主发展的历史脉络，分析党建引领村级议事协商机制的政治逻辑和现实诉求，综合现场调研和具体实践案例，指出基层党组织高度重视村级议事协商工作，积极推进“民生议事堂”和“协商驿站”等协商平台建设，都取得了良好效果，但也存在村民参与冷漠、协商主体能力不足、协商程序单一、协商结果难以落地等突出矛盾。为此，本课题组通过搜索大量文献，根据实践调研，在分析问题的基础上，探寻进一步完善基层协商民主的解决路径，为当地推进村级议事协商制度化、规范化和程序化提供可复制可推广的经验。

协商民主是具有中国特色的民主形式，基层农村协商民主是中国特色社会主义民主的重要组成部分之一，是全过程人民民主的重要体现。健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，将协商民主融汇运用于农村治理和基层组织建设，建立一种动态关系，拓宽了基层各类群体有序参与基层治理渠道，是提高基层农村治理能力和治理体系现代化的有效手段。

近年来，新昌县高度重视村级议事协商工作，积极推进“民生议事堂”和“协商驿站”建设，在乡镇（街道）“请你来协商微协商”平台的基础上深入探索开展民生议事堂活动，都取得了良好效果，但同时也存在村民参与冷漠、协商能力不足、协商程序单一、协商结果难以落地，一些行政村管辖的自然村民居住分散，“会难开、事难办” 现象严重，村民自治制度流于形式等突出矛盾。本课题组以新昌县沙溪镇为调研对象，以党的基层组织建设理论为依据，对基层组织建设和村级议事协商机制的耦合效应开展专题调研，并提出针对性的意见建议。

一、基层民主协商的历史演进历程

所谓基层民主即“基层”的“民主”。在中国，“基层”包括社会与政权两个层面。基层社会主要指通过城市的村（社）的村（居）委员会所体现的基层群众自治领域，也就是“草根社会”; 而基层政权则是指县及县以下的政权机关，包括县、镇（乡）两级的中共党委、人民代表大会和政府。

改革开放以来， 中国共产党不断尝试发展中国特色民主制度的各种可能路径，基层民主经历了从农村到城市，从草根社会到基层政权，从执政党外到执政党内，以及从民主选举到民主治理的多维发展。经过相当长时期的探索、改革、实践后，基本确定社会主义民主政治发展总体思路，就是在坚持党的领导的前提下，通过发展基层民主，加强基层治理体系和治理能力建设，以“巩固基层政权”为前提，来“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权 。

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。所谓基层协商民主，就是在协商民主理论预设的框架下，将协商民主所具备的思想观念、价值取向等与我国的基层治理相结合。发展基层民主是中国特色社会主义民主政治的基础工程，在涉及群众切身利益的实际问题时，在基层开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，不断地满足广大民众日益增长的参与诉求和期待，这也是中国式现代化民主的重要体现。

二、党建引领村级协商机制的角色定位

党的二十大报告指出“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。在新时代的伟大变革中，党的主要任务就是全面实现中国式现代化，实现中华民族伟大复兴。而中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。对于中国共产党而言，在推进中国式现代化中，通过基层组织建设，拓宽基层治理渠道，保障人民权益，实现基层群众自治和乡村现代化的应有之义。

1. 基层协商机制的领导核心

正如习近平在中央农村工作会议上的讲话所指出的，党支部在各项工作中居于领导核心地位，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱。由此可见，新时代通过有效治理实现乡村振兴，应该充分发挥党的组织优势和社会整合能力，在协商治理中引领正确的政治方向，使基层协商治理能够紧紧围绕党委中心工作展开。基层党建与协商治理紧密融合，可以使基层党组织的政治功能和服务功能得到充分发挥，在协商中解民忧、汇民智、护民利、赢民心，使基层党组织、党员与广大群众密切联系的制度优势得到彰显。

2. 基层协商治理的推动引导者

基层协商治理通常是多种行为主体相互作用的过程，他们发挥各自在基层协商治理中的功能，进而影响协商治理的过程和效果。基层党组织通常在基层协商治理工作中扮演着组织、整合、带动的角色，通过党组织的领导权威来聚集利益相关方，依托工作制度和纪律规范来保障协商的公开、公平、公正。在这个过程中，基层党组织既搭建了协商平台，又建构了协商规则，一定程度上实现了对基层社会的整合规范。因此，基层党建要充分发挥基层党组织的推动引导作用，不断提升协商治理的意识和能力，积极主动作为，将多元主体分散的声音聚合在一起，变“独角戏”为“大合唱”，在引领和实现真实民意表达上发挥积极作用，促成基层协商的有序性和有效性，保障乡村社会的和谐与稳定。

三、基层党组织引领村级协商民主的现实逻辑

1. 基层党组织是推进村级治理变革的发展组织保障

在新时代的背景下，发展是否符合群众预期，是否让群众满意，党的基层组织发挥着领头羊的作用。同时要成为强大的基层组织，就要深耕基层，扎根基层带领一批高水平的群众支持。由于和群众距离最近，基层党组织自然而然就成为基层党群治理主力军，在不断发展完善中，基层党组织的治理变革理念也在转变，开始从强调程序为主转向程序与结果并重，有效服务成为党群治理的重要目标，这就要求基层党组织在推进村级治理中，一个重要方向是将群众需求有效输入治理过程中去，使服务更具共识性。在此背景下，基层党组织在村级治理中因其广泛代表性、权威领导性而成为基层自治的引导者，是推进基层群众自治制度继续发展根本的政治保障。

2.基层党组织与群众互动的内生需求

授人以鱼，如不授人以渔。随着乡村振兴的不断深入，从“五星3A”到“乡村振兴先行村”典型的树立，数字乡村、智慧乡村等以深入群众内心，完成了从被发展，到要发展的思想蜕变，激活群众“主人翁”意识。在这一背景下，群众对于基层党组织提出了更好的要求，共同富裕、共同发展成为了党群的共同夙愿，这也是中国式现代化发展的目的之一。党的二十大对中国式现代化有了系统阐述，人民群众对未来有了更高的期待，基层党组织在党群互动中寻找答案，寻找群众的真实意愿和切实利益，这是顺应时代发展，激发社会发展活力又保持社会秩序的现代化新路。

四、党建引领基层民主协商机制的生动实践：基于新昌县沙溪镇的个案分析

近年来，沙溪镇在推进“民生议事堂”建设进行了有益探索，通过搭建“请你来协商·民生议事堂”基层协商平台建设，拓宽了乡镇、街道和村社问需于民、问计于民的渠道，为问题解于基层、力量聚于基层提供了有效途径。目前沙溪镇10个行政村已实现协商议事全覆盖，镇村两级依照“党委领导、政协搭台、村镇参与、各方配合、服务群众”的准则建立“有事好商量”政协工作机制，将涉及群众切身利益的重要事、困难事、急切事等作为议题，定期开展协商议事活动，取得一定成效，并逐步涌现出协商典型案例，议事协商的形式从线下搬到线上逐渐丰富。

案例1：为了做好沙溪农贸市场改造工作，沙溪镇围绕“沙溪农贸市场改造提升” 开展协商交流。协商人员有政协委员、群众代表、项目建设单位、基层党组织主要负责人，经过协商基层党组织向协商人员就有关问题作了回答和反馈。农贸市场改造涉及民生，无论是选址，还是物价等都可能引起群众反映，通过这一机制，就市场的规划、建设、经营、管理等方面进行了交流，建立信息互通机制，避免了引发后续矛盾。群众也相信，改建后的市场布局更加合理、环境整洁、价格亲民、满足需求，能真正让群众满意。

案例2：在新昌县举办“助力共同富裕示范区建设专题协商议事月”期间，县政协围绕“共富农场建设”在沙溪镇开展“民生议事堂”活动。

共富农场是今年沙溪镇“消薄提低”的创新工作，通过“村企结对、村民参与、定向选购、直供企业”模式，促进村集体经济发展、低收入农户奔小康。协商会上，政协委员、农业农村局、商务局、旅游集团等相关部门单位负责人、村干部代表等代表参加民生议事。

村干部代表陈六东建议，坚持以党建为纽带，以村企抱团为抓手，集聚企业、合作社、银行等各方资源力量，探索“联盟主导、支部发力、农户参与”模式，合力推动共富农场高效化运转、规范化管理、常态化运营。

案例3：为积极应对高温干旱天气下的群众生产生活，沙溪镇政协举办开展线上“提升抗旱保水能力”专题协商会，提前谋划，未雨绸缪做好极端天气应对工作，确保群众生产生活安全有序，这样的选题更加务实、贴近民生。

透过以上几个案例分析，基层党组织对民主协商这一治理方式达成共识，开展形式根据不同议题内容也多样，但在议题范围的选取上，群众的参与度还不高，根据实践分析，我们建立了现行绝大多数的民主协商机制框架模型，如图1：

自2018年7月以来，浙江省政协开始在县级政协设立“请你来协商”平台创建试点，当年3月底，专门出台指导意见，规范协商主题、协商流程、协商建议办理机制、持续跟踪问效机制、协商频次等。为此结合调研实践，根据理论基础，在制度框架内，我们进一步完善了协商民主框架模型，如图2：

协商民主在基层落地生根必须有实践机制，在这个机制中，必须充分发挥基层党组织的引领作用，否则协商成果很难以运用。乡村协商民主，必须立足于村民自治，协商民主与选举民主作相互促进，突破现在群众参与困境，落实居民的民主参与权利，提高其参与积极性和政治效能。为此，我们就乡村如何落实协商民主建立了实践模型，如图3：

五、现阶段党建引领村级议事协商机制存在问题

1. 常态化协商制度和机制有待进一步健全

制度是机制的内在依据与前提，机制是制度的外在表现与形式，制度变革能够带来机制的转换，机制的创新也能促进制度的完善。在当代中国式现代化建设背景下，协商民主作为一直治理方式，应该围绕以公共利益为价值取向，形成具有公共约束力的制度，其目的就是为了最广大人民群众的公共利益。随着乡村振兴的不断深入，乡村经济摆脱了原来单一农副产品这一途径，更加多元开放，利益格局也在调整变革，在增加了活力同时也增加了乡村治理的生态环境。只有通过制度建设，借助乡村协商民主这一平台，才能直面乡村治理中困难于难题，与各方形成良好互动关系，有利于乡村协商民主的长远发展，有利于乡村协商民主政治文化的内化。

从案例来看，目前协商民主主要依赖于自上而下的行政力量推动，容易受基层党组织或者村书记个人意志的影响。部分民主意识较强的村书记，愿意在推进村级事务中，建立协商平台，事先听取各方意见，以便推动工作更好的落地，减少不必要的矛盾。但大部分村，目前还没有建立常态化的协商机制，村民参与村级协商的渠道较少。

2.协商主体的协商能力有待进一步提高

民主协商是协商主体在公平自由的框架范围内，各方理性的各抒己见，从而找寻共同利益，达到各方平衡。但是从实践中，存在协商主体能力不足的问题。表现为作为协商主体的领头羊，有时容易错位，考虑问题是从本身工作利于开展角度出发，没有坚持群众主体地位，对协商民主的工作方式很不习惯，极容易从本位出发，造成协商结果不佳。另一方面作为协商主体的群众，对政治不关心，民主意识淡薄，对民主协商的意义和作用认识不到位，对自己的民主权利不珍惜现象突出。部分村民由于认知能力有限，很难充分表达自身诉求，观点得不到支持，居于弱势地位，甚至协商结果也未充分解决实际问题，最后只能被动接受“村两委”们决策，接受不利于自己或者说并不公平的协商结果。

3.乡村民主协商缺乏总体部署和基本规范，工具性色彩较浓

乡村民主协商治理已成为基层组织开展工作的一种重要方式，各地的协商形式、模式多种多样。从一方面讲，一定程度上契合了各地的实际情况，但从另一方面来说，也反映了其工作水平的层次不齐，尚未形成统一规范和程序。在案例中，我们发现有的协商形式非常随意，村民群众甚至有的村干部也混淆村委会、村民会议、村民代表会议、常设村民议事会议的各自的职责。

从实践中看，基层民主协商的冲动主要源于解决农村社会矛盾、化解利益纠纷，忽视了乡村民主协商治理的价值取向。正因如此，只重视民主协商的工具合理性，还会导致协商的不可持续性。当基层无法解决矛盾和纠纷时，民主协商就提上日程；而当矛盾和纠纷缓解后，民主协商就被置于脑后。

4.协商结果的应用有待进一步加强

协商治理中群众只有参与权，而无最终的决定权。有些协商意见只是决策者门的参考。基层党组织对于一些协商议事后形成的决议的反馈不够及时，有时还束之高阁，致使协商意见得不到采纳，也未能及时做出解释或说明，严重影响了协商治理的实施效果，这些做法不仅无法发挥农村民主协商的积极作用，还导致广大农民对农村民主协商的不信任情绪。

六、完善基层协商民主的解决路径

1.基层党组织要贯穿村级议事协商全过程，由“组织”引领向“功能”引领转变

民主协商是基层治理的政治过程，基层党组织所发挥的作用就非常关键，要掌控协商议事的主导权。主要原因为，随着市场化、城镇化、现代化进程加快，乡村振兴的不断深入，农村利益主体多元化，不同阶层有不同利益，农村问题日趋复杂，需要党组织引导并建立一个社会安全阀，充分利用协商民主这一平台，及时排解一些社会不满情绪。基层党组织要建立健全村党组织领导、村委会负责、各类协商主体共同参与的工作机制。落实民主集中制，规范议事协商程序和规则，加强村党组织对议事协商议题、方式、过程、成果运用等方面的引导，鼓励和支持党员积极参与议事协商，引领村民广泛参与，党组织要慢慢转变角色定位，由组织引领向功能引领转变。

2.衔接现有制度，完善制度建设，形成工作机制

乡村协商民主是乡村治理路径探索过程中不断完善的一种方式，是被理论和实践证明是破解乡村治理难题，也是进一步激发基层政治活力的有效形式。在这一背景下，步子不易迈得太大，在原有的制度上，嵌入式的创新，使新制度更易于融入已有的乡村政治环境、制度环境。在基本规范和制度的基础上，形成符合本村的工作机制，明确村级议事协商的内容和主体，把如环境卫生整治、征地拆迁安置等涉及城乡居民切身利益的公共事务、公益事业纳入其中。完善村“两委”联席会议制度，建立村“两委”在广泛征求村民意见基础上，确定议题和主体的机制。拓展老党员、老干部等人员的参与渠道，保障外出务工人员参与权利。作为制度规范确立并被切实落实，有利于推进乡村协商民主的长远发展，并促进协商政治文化在乡村社会的深入内化。

3.努力提升协商主体能力

基层民主协商治理机制创新能否成功，最关键的是要看协商主体是否具有协商能力。如果协商主体一方缺乏参与协商的基本能力，协商机制就会沦为虚假的摆设。民主协商需要基层干部树立民主意识和法治精神，要求群众积极参与政治生活和承担公共责任。在民主协商中，如果某一协商者无力提出自己的意见并且使自己的意见能够具有公共说服力，他们对协商效果的影响力即协商效力就会受到限制；如果某一协商者固执己见、自私自利，协商共识就很难达成。

4. 建立利益共同体发展思维，推动乡村基层治理

乡村振兴是中国式现代化建设的主要内容之一，在新时代下，随着农村由生存型向发展型转变的过程中，要从从基于物的工具治理转向基于共同体的关系治理，以共同体思维推进乡村治理。随着乡村的发展，乡村已历经自然共同体、政治共同体，并向利益共同体转变。作为基层党组织，要充分认识这一意识形态转变，天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往，利益关系共生是新时代乡村治理的首要条件。基层党组织引导不同利益主体，达成共生意愿，从而优化一核多元治理结构，探寻普惠性发展路径，让不同利益主体共享乡村经济发展的成果，让更多老百姓收益，比如进一完善农村集体土地流转，完善三权分配制度；挖掘乡村产业，建立乡村集体合作社；盘活乡村闲置土地房屋，以出租、入股等形式进行流转等。同时在此基础上，积极培育新的乡村公共文化，进一步提升乡村社会的集体认同，比如：红色文化、乡俗、乡约、宗族文化等非制度性的公共资源，建立利益共享制度，提升乡村治理成效。

5.创新村级议事协商形式，加强协商成果运用

在存在农村“空心化”问题的背景下，有条件的乡村合并为一村，针对于此，要结合现实情况，可以建立小自治单元，建立健全村民小组、自然村自治机制，在村民小组、自然村经常性议事协商，引导自治力量下沉，避免了合村并村带来的负面影响。同时要建立健全议事协商成果采纳、落实和反馈机制，完善村务监督委员会对落实协商成果情况的监督方式，加强对议事协商过程中持不同意见村民的解释说明工作。进一步明确驻村指导员、驻村干部在驻村中的政治身份，加强对落实议事协商事项工作的督促和指导，建立重大议事协商事项由村党组织向乡镇党委报告机制。

《浙江省民政政策理论研究课题》浙民展〔2022〕108 号

课题组组长：宋凡广

成员：张煊   俞镇斌