今年5月全国第七次人口普查结果公布，公布数据显示全国人口共14.12亿人，60岁及以上人口2.64亿，占比18.70%，其中65岁及以上人口占比13.50%，有关部门预计“十四五”时期我国60岁及以上人口将突破3亿，我国将从轻度老龄化进入中度老龄化。如何应对老龄化加剧的趋势，让亿万老年人“老有所养”“老有所医”安享幸福的晚年，是摆在党和政府面前的重大问题。党的十九届五中全会提出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”的决策部署。为落实积极应对人口老龄化国家战略，唐山市近年来将打造医疗康养高地列入全市重点战略工作任务，相继出台了《唐山市打造医疗康养高地的实施意见》《唐山市加强医养结合工作实施方案》《唐山市长期照护保险实施方案》等一系列相关政策文件，全面推进医疗康养事业的建设和发展步伐。路南区认真贯彻落实国家、省、市相关部署要求，在积极应对人口老龄化方面做了积极有益的探索和实践。本课题组自10——12月利用两个月时间，围绕“打造医疗康养高地健全完善唐山养老服务体系研究”这一课题，深入路南民政、卫健、乡街、社区和养老机构、医疗机构等相关部门单位和居民小区，就养老服务体系和基层医疗卫生服务体系的建立、养老环境和养老设施的配备，养老服务的开展，老年人对养老的需求和医疗康养相结合等方面的问题通过实地走访、查阅资料、座谈、发放调查问卷等方式进行了深入调研，通过调研切实弄清养老体系建设和养老服务工作的现状，在总结路南区好的经验和做法的基础上，找出在养老服务体系建设和积极应对人口老龄化方面存在的短板弱项，通过对调研材料的对比分析，深刻剖析问题的成因，力图找出打造医疗康养高地健全完善养老服务体系的途径与方法，为市、区两级政府积极应对人口老龄化提供决策咨询。

一、路南区老龄工作的开展情况

（一）区情分析

路南区是唐山市中心城区，总人口33.42万人，其中60岁以上老年人口数达到7.87万人，占全区总人口数的23.54%，其中65岁及以上人口占比达16.31%。区域下辖一乡一镇、8个街道办事处，80个社区，55个村，辖区总面积117平方公里。以上数据表明，路南区人口老龄化程度高于全市平均水平，应对人口老龄化任务较重，同时路南地域相对较窄，土地可利用空间受限，这给路南养老服务设施的提档加大了难度。但区域内生态资源丰富，28平方公里的国家级5A景区——南湖生态公园坐落在境内，这又为路南区打造医疗康养高地提供了有利的环境支撑。

（二）养老服务体系建设的基本情况。

1、推动建成街道、社区两级养老服务网络。路南区80个社区区域内建成9所750平米以上的街道级居家养老服务中心和71个200平米的社区级居家养老日间照料服务站。做到了社区居家养老服务设施100%全覆盖，初步形成街道、社区两级养老服务网络。其中政府主导建设，采用市场化运营方式的三家养老服务中心服务功能较为完善，运营效果较好。例如：唐山市路南区幸福家园养老服务中心是通过政府招标采购的形式，利用市场化运作，吸引来路南的一家专业养老服务组织。拥有全国养老服务先进城市的实践经验。该中心，占地近3000平方米，建筑面积1500平方米，内设心理咨询室、医疗保健室、书画室、阅览室、棋牌室、多功能厅、多媒体影音室、老人助浴点、理发室、日间照料室、老年食堂、康复训练中心等，较好地满足了附近老年人一站式多层次需求。同时该中心还在路南民政指导下开发建成了“互联网+”智慧养老信息平台，健全区域养老相关数据，通过一键呼叫，以上门服务为主要方式，满足居家困难老年人的需求。同时以政府购买服务的方式，为全区“生活困难的75周岁以上低保老人，失独老人，失能老人，特困老人，重度残疾一、二级老人及子女因残疾、重病等不能履行赡养义务的独居老人” 等六类特殊老年人提供“助餐、助洁、助医、助购、助急”等五大类居家养老服务，受到了服务对象和社会的好评。

2、推动机构养老规范化、标准化发展。全区建有养老机构11所，福利院2所。其中11所养老机构中民办10所，公办1所。在养老机构运营中，政府加强监管与服务，积极组织开展养老机构星级评定工作。11所养老机构中有一星级养老机构8家，二星级养老机构2家，星级养老机构占比达到91%。同时组织养老服务人员在岗轮训，培训率达到100%。同时建设完成了区级养老服务信息管理平台，为全区养老服务的有效运营和监管提供了信息化支撑。

（三）医养康养相融合的养老服务新模式的开展情况。

1、推动建成基层医疗服务体系网络。目前路南区建有二级医院1家，一级医院4 家（其中含乡镇卫生院2家），社区卫生服务中心 （站） 35家，做到全区基层医疗服务机构合理布局全面覆盖。

2、实施家庭医生签约服务。依托社区卫生服务中心，在做好全区老年人体质检测和健康能力评估基础上，开展面向辖区老年人的家庭医生签约服务，强化以“全科医生”为核心的技术团队对责任区内的居家老年人实行全程健康管理。同时根据实际情况制定个性化签约服务包，进行延伸性有偿服务。

3、推动养老机构与医疗卫生机构开展协议合作。全区8个社区居家养老服务中心全部与街道卫生服务中心建立合作机制，实现了“两中心对接”，其他养老机构本着就近就便、互利互惠的原则分别与基层医疗机构签订合作协议，实现服务对接。两所乡镇卫生院分别在两个乡镇福利院派驻医疗卫生室，实现了“两院融合”。医疗卫生机构为养老机构开通预约就诊绿色通道，为入住老人提供医疗巡诊、健康管理、心理干预、预约就诊、急诊急救、中医养生保健等服务。

4、推动建设医疗康养专门机构。按照辖区东中西部片区布局，运用市场化方式分别打造了集医疗、康复、养老功能于一体4家专门医疗康养机构。西部弘新医养具备二级医疗资质，其利用自身中医、慢病治疗等专科优势，为自理、半自理和失能老人提供全方位的专业医疗康养服务。中部康平养老公寓和马家屯社区医养服务中心均具备一级医疗资质，医疗养老设施分区设置，能为入住老年人提供较为完善的医疗康养服务。东部唐山第四医院社区卫生服务中心专门开设了老年康复病区，设置床位31张，为失能和半失能老人提供24小时医疗看护服务项目。目前，该院床位使用率达到了80%以上，并成功获批太平洋保险公司理赔指定康复医院。

5、推进老年友好型社区建设。以梁家屯路街道尚诚社区为试点，创建全国老年友好型示范社区。结合“党建引领 全民参与”的基层社区治理的实践，打造老年宜居的生活环境。通过创建活动，实现了由脏乱差的回迁小区到优洁美的现代化小区的华丽转身。课题组深入小区看到小区环境优美、步道平整安全，人车合理分流，照明设施完好，标识清晰明确，应急车道设置充足，管理规范，确保了老年人的出行安全;楼道出入口、步道沿线以及小区中心广场遍设老年休息座椅，方便老年人健身休闲;课题组在调研中了解到今年政府投资实施了本小区公共设施无障碍改造和困难老年人住宅的适老化改造，极大方便了小区老年人的住与行;同时综合利用社区空地，合理布局颐养康养设施，打造了1个健身广场、1条健康步道、3个文化长廊、5个健康起点、6个主题园，将健康理念、健康环境、健康方法融入居民生活环境之中，通过潜移默化引导，实现无形的健康管理，休闲园的建成为辖区百姓提供了一个健康休闲养生的好场所，受到了居民的热烈欢迎。目前尚城社区已通过验收，成为唐山市唯一一个全国老年示范型社区，为创建老年友好型社会提供了样板。

二、完善养老服务体系存在的问题及分析

在调研中课题组了解到路南的养老服务实践在全市具有一定的普遍性。结合本次调研实际，对照相关要求，对比先进地区的实践，课题组认为唐山市在打造医养康养高地完善养老服务体系方面存在如下问题：

（一） 养老服务供给不优、不足、不全、不实、不高。

1、适合老年人居住的环境不优，供给不平衡。课题组深入社区进行实地调研并针对社区居家养老服务供给满意度从环境基础设施、生活照料、精神慰藉、医疗保健、文化娱乐等五个方面开展问卷调查，其中环境基础设施方面的满意率仅达58.3%。在实地走访调研中，我们发现新老小区之间、城乡之间宜居环境都存在较大差异。中心城区象仁恒湖滨城、南湖春晓等高档小区环境优美、健身、休闲娱乐设施较为完善，比较适合老年人居住。而一些老小区还存在无电梯、楼口没有无障碍通道、健身休闲设施不足或者老化的现象，给老年人的出行、康养造成很多不便。而乡村无论是环境还是设施与中心城区都存在较大差距。

2、社区居家养老服务设施不足、功能不全、运行不实。调查发现我市90%以上老年人选择居家养老的方式，那么在养老服务网络的建设中，社区居家养老服务起着核心作用。而路南80个社区居家养老服务中心（站），大多为社区办公用房兼顾统筹使用，没有独立的社区居家养老服务场所。同时服务中心的居家养老服务人员也多为社区工作人员兼职，未经过系统的专业培训，况且社区工作人员本就工作压力很大，根本无暇做好日间照料等养老服务工作。这就造成社区居家养老服务场地受限、服务功能不全、运行不实。

3、机构养老服务水平不高。在实地调研过程中，课题组发现除了2所乡镇养老院，路南区养老机构90%是民办机构，规模普遍偏小、档次偏低，大多数养老机构没有适宜的户外活动场地，设施配备也较为陈旧，服务功能单一，只能满足住宿、餐饮和普通护理的需要。而对于医疗保健、精神慰籍、文化娱乐等服务提供不够、护理专业性不高。原因在于民办养老机构一般为租赁场地，加之水电暖和人员开支，其运转成本较高、资金流动循环慢，普遍处于微利或近于亏损状态，因此民办机构的运营大都限于维持运转，缺乏积极的投入与建构。同时专业的养老护理人员严重短缺，现有护理人员大都年龄偏大，素质普遍不高，且待遇较低，流动性较大，这也使机构养老的服务水平大打折扣。

（二） 医疗康养融合发展水平有待提高。

1、家庭医生签约率偏低、居家医疗服务普惠性不够。目前路南区家庭医生签约率仅达30%左右，重点人群签约率达65%左右。课题组分析认为，家庭医生签约主要是依托社区医疗服务站，而基层卫生服务中心（站）规模都偏小，人员配备有限，特别是在接种新冠疫苗任务压身的情况下，工作任务比较重，难以履约。另外因是中心城区，市级医疗资源丰富，大多数老人有病更愿意选择直接去市级医院就诊，因此家庭医生签约实施率不高，在实际工作过程中发挥作用不大。这也显示出社区医养结合能力的不足。

2、缺乏高端医养结合项目。目前路南区医养结合机构数量不多、规模也都偏小，缺乏高端医养结合项目，不能满足老年群体中高层次的需求。主要原因在于路南区没有区属公立医院，医养结合支撑不足，且在用地供给上政府更青睐于能拉动经济增长的高科技项目，对于医疗康养项目的引进还缺乏积极性、主动性。

（三）养老服务智能化水平不高。

课题组在征求老年居民对养老需求的100份问卷中，共收集建议68条，排在第一位的是“为家庭安装一键呼叫按钮”，占建议总数的48%，可以看出老年人对养老服务智能化需求较为迫切。而目前路南区虽建有养老服务平台，但功能尚不完善，主要功能在于对养老机构的监管与服务，对社区家庭服务还远远不够。

三、打造医疗康养高地健全唐山养老服务体系建设的对策建议：

两个月的调研给我们的总体感受是：涉及打造医疗康养高地健全我市养老服务体系建设的各方面架构基本具备，但每个方面因素做的还不够实、不够强、不够优。因此要打造医疗康养高地健全完善养老服务体系，我们需要在做实、做强、做优上下功夫。

（一）加大宣传力度，提高积极应对人口老龄化的社会认同。调研发现，相对于发展经济来讲基层政府部门对积极应对人口老龄化认识不高，缺乏前瞻性思考，推动养老工作很多时候是被动应付，因此工作的实效性就大打折扣。从社会层面看，养老机构的认识大多还停留在传统养老的意义层面，对养老事业的前景缺乏积极地认同，因此在运营中习惯于维持不亏的状态，缺乏积极拓展、提高与建构，制约了养老机构的进一步发展。从家庭和居民个人层面看，居民健康意识普遍提高，但对老龄后的价值认同普遍偏低，社会参与度普遍较差。因此，我们要通过媒体、社区活动、环境构建等多种形式大力宣传我国老龄化趋势、国家积极应对老龄化的政策，让积极老龄观、健康老龄化理念深入百姓心，融入经济社会发展全过程，激发社会各方面因素的积极性主动性，为实施积极应对人口老龄化提供全社会思想认同。

（二）加强政府投入，优化老年宜居环境。宜居环境是普惠性最高的公共产品。上文提到的打造老年友好型社区的经验很值得借鉴推广。以创建老年友好型社区为抓手，结合老旧小区改造、基层社会治理及乡村振兴战略的实施，加强政府投入，积极创建适合老年人居住的环境。依据相关建筑标准实施加装电梯、无障碍通道等改造工程，对经济困难的高龄老年家庭实施适老化改造，并从整体上提升乡村社区绿化、美化水平，不断完善健身、休闲、娱乐设施的供给，依据国家相关标准全面打造标准化规范化的老年宜居环境。

（三）进一步完善养老服务体系建设，满足老百姓多层次多样化的养老需求。

1.加强顶层设计，进一步完善养老服务设施网络。建立健全覆盖城乡、分布均衡、功能完善的区、街道（乡镇）、社区（村）、家庭四级养老服务设施网络，功能分级定位。在区级层面，完善建设以失能特困老年人专业照护为主的区属敬老院，引导社会养老机构重点发展护理型养老床位。在街道层面，完善建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等功能的街道综合养老服务中心。在乡镇层面，依托现有乡镇敬老院发展功能完善的区域性综合养老服务中心。在社区（村）层面，发展社区老年人日间照料中心、老年助餐点、农村幸福院等设施。在家庭层面，为符合条件的低收入老年人家庭实施适老化、信息化改造，引导发展“家庭养老床位”，依托专业服务组织开展居家上门服务。

2、创新居家社区养老服务模式，切实提升社区养老服务能力。在以上四级养老服务网络中，普惠性最强的就是社区居家养老服务层面，如何做实、做优、做好，对于打造医疗康养高地来说至关重要。而从路南养老服务现状看，正如上文分析指出，社区养老服务中心（站）建设正是短板弱项。为解决社区养老服务面临的难题，课题组结合先进地区的做法和本区实际，提出如下方案：在发挥基层政府的主导作用前提下，充分利用市场化手段，整合现有养老资源，实施“建——引——培——创”工程，切实提高社区居家养老服务能力。（1）建，即充分利用现有养老场地，盘活基层闲置场地或用房，通过新建、扩建和改造，建设独立的有一定规模的社区养老服务中心。主要功能聚焦日间照料、老年餐厅、健身娱乐、老年大学等项目服务，统一标准规范建立服务场所和设施。（2）引，即采用市场化运作连锁化运营的方式引进先进的专业化养老服务综合团队或项目团队。扎实做好日间照料、老年食堂等集中养老服务项目的专业化运营，同时做好助餐、助洁、助医、助购、助急等向家庭延伸的服务工作。政府出台标准，做好监管。对于建成的养老服务场所或设施政府可视实际情况采用低尝或试用期免租费形式使用，同时享受相关优惠政策。也可以是政府成立一个专门机构，专班人马负责管理，市场招聘专业人员，专班运作。（3）培，即对服务人员进行专业化培训，或与职业院校建立定向培养和在岗长期培训机制，加强服务人员的专业化水平。（4）创，即结合社区环境治理加强社区和困难家庭适老化改造，如楼道无障碍设施、坐便扶手、楼道扶手、助浴设施等。进一步完善老年健身、休闲和娱乐的场所与设施，创建优美的老年宜居环境。探索“社区+物业+养老服务”模式，社区发挥党组织的核心作用，负责统筹、规划、组织、引进、监督等;物业主要在于环境设施改造维护保养管理等;养老专业团队主要在于专业化养老服务的提供。形成社区+物业+养老服务相互支持有效沟通的良性运转机制。使社区养老服务各类因素形成合力。

3、提升养老机构设施水平，切实提高机构养老服务能力。在完善社区居家养老服务功能的基础上，把机构养老的服务功能主要聚焦在失能老年人长期照护的刚性需求上，盘活养老机构存量资源，加大政府支持力度，优先支持新增护理型床位，提升养老机构长期照护服务能力，享受国家护理补贴政策。在土地、房屋的供给上加大支持力度，同时引导养老机构根据自身定位，合理延伸服务范围，为老年人提供居家期上门、康复期护理、稳定期生活照料、安宁疗护一体化的健康养老服务。

（四）推进医疗康养深度融合，切实提高医疗康养的能力和水平。

1、做实家庭医生签约服务，切实提高家庭医生履约水平。家庭医生服务的主体可多元化而不只限于社区医生，可以充分利用市内医疗资源，或利用市场化手段，以政府购买服务或补贴方式聘请第三方专业机构。同时充分利用养老智慧平台，以“线上线下”相结合的方式做好此项服务。

2、建立健全医养签约合作机制。按照方便就近、互惠互利的原则，鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的签约合作，双方签订合作协议，明确合作内容、方式、费用及双方责任，养老机构也可通过服务外包、委托经营等方式，由医疗卫生机构为入住老年人提供医疗卫生服务。（可参考以上路南经验）

3、推动发展医养结合专业机构建设。加强顶层设计，合理优化布局，充分利用市场化手段，在给予一定的政策支持的前提下，吸引社会资源建设集医疗、康复、养老功能于一体专门医疗康养机构（可参考以上路南经验）。同时充分发挥区域环境优势（如南湖风景区），利用京津冀一体化发展的有利契机，引进优质资源到区域内建设高端医疗康养项目，不仅提升区域内医疗康养水平，满足区域内高端养老需求，在京津冀一体化发展的大背景下也可吸引部分京津区域的不同层次的养老需求，也可成为一个能拉动消费的优质项目。

4、创建功能完善的养老智慧平台，为打造医疗康养高地提供优质的信息化支撑。平台将涉及养老服务、健康支撑、医疗康养、老年参与等各方面因素的信息囊括其中（譬如街道、社区、机构、老年人群、医疗康养护助等各类人群等），打通各方面要素之间的互联互通，相关要素之间的对接服务，同时要考虑到平台终端老年人操作的便捷性。平台的打造是个系统工程涉及多个部门、多方因素，需要政府层面成立专班，倾心倾力来打造。平台建的好，可解决许多线下难以解决的问题。