摘要：2013年，党的十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，有关于治理问题的讨论层出不穷，而与人民产生直接关联的基层地带成为了此类研究的热点 话题。基层治理的相关文章多不胜数，通过对既有学者对基层治理的研究，本文以期望梳理出基层治理的定义、分类、解决的问题以及其价值导向。

关键词：基层治理  治理   基层

一、基层治理的概念界定

首先，是基层治理的定义问题，给基层治理下定义需要妥善处理两个方面的问题，即何谓基层以及何谓治理？基层是什么？是空间范围上？行政层级上？还是存在于社会文化中？行政层级和地理空间上的基层一般意义上可以通用。其中，学者在这几方面都有所提及和运用，但目前国内学界主流对基层的定义是基于邓小平对基层的定义中地理空间上的认知，即不设县的市，区和乡镇及以下。为了针对研究的便利，学者更多将目光关注到“基层”的基层中，即社区，现如今一大趋势是社区治理逐渐成为了基层治理的代名词，许多冠以基层治理之名的文章实质是在就社区治理的问题进行讨论，而社区的地理范围和邓小平所定义的基层范围可谓是相差甚远。此外，学界存有对目前主流基于地理空间认知的基层定义的反思，主要源于城市当中基层地理演进的变化，概因城市的具体之基层是经历了一个显著性的变化，由原先的“单位制”瓦解后依托于行政层级所形成的一种科层制下的基层。基层实质上经由了由熟人社会到生人社会的转变，这也是研究基层时要对城市和乡村形成区分的一大原因。有学者提出要建立情感共同体上的基层，其实质与构建公共性是相差无几的，无非是先生和后生的差异。而以此为基础，笔者认为，中国的基层和中央与地方行政层级上的基层应当有所差异，或者说不同于邓小平所给予的一大定义的基层，更应是与人民更为贴近的层级，而情感共同体的打造与现今社会还不太适应，是以关乎基层仍应当是通过地理空间认知以及行政层级上所定义的城市的区以下和农村地区。回到治理，在目前学界，治理的概念是20世纪90年代在全球范围内兴起。在治理的各种定义中，全球治理委员会的表述具有很大的代表性和权威性。该陈家刚认为治理指的是在人们生活的共同体中，为着共同的目的和公共利益，各种不同的权威主体通过运用权力去引导、控制和规范各种活动，从而最大限度地促进公共利益。王乐夫则从基层民主管理的角度出发理解治理。而针对治理的经典定义，不同学者在实际运用中更多指向不同主体之间对相关事物的协商处理，概言之，大多不背离全球治理委员会的定义。综合上述对基层和治理的简要梳理，基层治理可看作是在城市的区及以下和农村地区的一种为实现公共利益从而形成的“共治”。

二、基层治理的分类

基层治理根据治理的地域、治理的侧重、治理方式的不同可作一个简要的分类。一是以治理的地域进行划分，可分为城市基层治理和乡村治理，其中城市基层治理更可进一步细究至社区治理和街道治理以及区一级的治理。乡村可分为乡镇的治理和村一级的治理。在对高一层级的研究时往往会对下属层级形成一种潜在的覆盖。然而随着现代化的发展，城市化水平的提高，在农村向城市演进过程中又存有一些“城中村”，城乡结合部等地区，既不同于以往的农村，又和既有的城市存在差别。为此，如苏州大学专门有对这一领域的研究，并将之放在其一研究院下的方向选择中。故现有从治理地域对基层治理进行分类，大致可分为城市、农村以及城乡的交界地带三种基层类型的治理。

二是通过对治理侧重不同进行分类，现有学者在对基层治理进行研究时，往往会在基层和治理中间添有一些限定词，如政府、社会等。而这也就表明了学者在对基层治理研究的侧重点不同。有学者认为政府在基层治理中的重要性，通过对基层政府的研究，从而探究基层治理。此外，有学者从社会出发，探究整个社会领域下的基层治理，其中主要置于社会领域的探讨。以研究侧重点的不同从而对基层治理的研究有所不同。还有在基层与治理中添有民主亦或是精英，这表明了在基层治理中是以大众为主导，还是以精英政治为主导。中国的国家话语体系下，又有着一种新的视角，即党建引领下的基层治理。因共产党贯穿于整个国家结构之中，而“党是领导一切的”，因此党建之重要，党组织的重要性在基层治理中可谓是不言而喻的。由此，相当于开辟了基层治理的一个新领域，通过对中国共产党基层党组织的研究，从而研究基层治理。

三是从治理方式的不同进行分类，主要是以整体性治理和碎片化治理为分界，学者主要是以整体之治，还是通过对碎片化的治理，不同的治理方式之间会产生不同的研究的结论，以从不同角度的方式的治理。互联网的发展从某种程度上带来了治理的方式的新变化，为治理增添了数字化手段，此外还存在治理手段也即是通过协商方式达成治理，协同治理等途径从而不同的方式达成最终治理的目的，本质上都为了达成公共利益的实现。

三、基层治理所面向的问题

1.政治上理清权责，明晰党政关系。在基层治理中，一直亟需并且仍旧影响的问题在于权责的不清晰，受到国内的条块结构的影响，而基层往往是条块的混杂之地，既要面临条的压力，也要面对来自块的压力。两种压力下就导致了基层的精力不足以处理真正基层应处理的民众的事务，从而导致了民众对于基层的不满。理清权责对于基层治理而言是首要之事，权责的清晰则能带动整个基层治理水平的显著提高，使得政治资源合理、妥善的运用。此外，还需注意是党委和政府责任的明晰，虽然学者都强调党委主导，政府负责，社会协同，公民参与的多元治理格局，其中党委和政府之间的责任、权力划分是不够清晰、明确，存有极大的张力。是以处理好党政等权责关系是基层治理首要的问题，也是重中之重的问题。

2.经济上推动基层经济、生活水平发展。基层治理的首要的目标是为了民众，而民众生活最主要的是经济上的诉求，正如我国当下的社会主要矛盾变为了不平衡、不充分的发展同人民的美好生活需要之间的矛盾。而人民的美好生活需要最主要的体现就在于经济领域，人民的富足是当下社会发展的需要。基层治理从政府角度出发是为了服务民众，而对于民众最需要的方向应当是基层治理首要关注的领域，而这也是许多学者过度着眼于社区这一细微领域，而忽略的一点，经济领域外化到基层则可体现为是社会保障的水平，当地居民的小康、脱贫等具体的领域问题上，而这几年因今年要实现全面脱贫，一些学者是基于脱贫攻坚提出了基层治理领域的一些做法。

3.文化上构建公共性。现有的基层治理研究主要基于地理空间认知，而这对于城市居民乃至乡村向城市过渡所面临的的一大问题，就在于传统的熟人社会的消失，面对生人社会，或者说在原子化的个人如何将人拉回到一个公共的领域，使得公民关注到公共生活，或者说是让人们关注除自己以外的事务。有学者提出构建新基层，即情感的共同体，还有学者指出构建公共性，笔者认同对公共性的构建这一观点。最主要的原因在于情感共同体虽然或可能打造出新的基层，但治理成本太高，涉及到重新划分基层的范围等一系列的问题，这可谓是一个巨大的工程，而重构公共性无疑是一成本较低却行之有效的方式。而在农村地区治理也需要考虑到在面对个人主义冲击下，公共性的构建考虑。

4.社会上处理诸多事务，简言之是具体处理种种基层中体现出的矛盾、冲突，具体解决这类问题的措施。例如网格化治理，数字赋能等方式都是为了处理矛盾，或者说三治融合，五治并举等基层治理的举措是为了处理社会中的矛盾与冲突。现在社会中社会组织的作用愈加明显，针对如何体现社会组织在基层治理中的作用，不同学者有不同理解，但大多认同社会组织的诞生有利于基层治理的发展，同时社会组织的存在是对于政府基层治理的一种补充，在公权力管理不到的地方发挥相应的作用。从社会组织本身来看，它依托于社会存在，本质上是依托于人民而存在，其目的就在于服务于民，是以充分运用和发挥社会组织的作用是当下基层治理研究中的重要方向。

四、价值导向

对于政府而言，基层治理对其主要有两方面的价值，一是回应人民需要，二是提高自身合法性。基层治理本质上是为了解决人民在日常生活中所遇到的问题，尽管目前各地探索不同，有通过党建引领，有通过协商实现基层治理，方式选择的不同不妨碍其本质目的在于凝聚公共利益，而对于政府而言，促进基层治理的有效有用，可以回应民众的需要，尤其是在中国“压力型”体制之下，关乎民众之事同政府是密切关联，这与政府的政绩是有直接关联性。回应人民在治理中的需要是中国基层政府必有之义务，是以政府需要发展基层治理。基层治理的有效、有用，能够带来合法性的提升。作为与人民群众日益相关的基层地区，其问题的妥善解决是关乎到人民群众个人的，不同于国家大事，个人小事的处理在数字化的加持之下成为了一大重点，针对此类问题，需要发展基层治理以处理民众需要，只有人民需要，政府才有其合法性。若是不能够满足人民的需要的政府，其合法性的根基就不复存在，因此对于治理体系而言，基层治理问题就显得格外重要。。

对于民众而言，民众需要基层治理的有效实现，才能够解决自身所遇到的问题。对于民众而言，基层治理不同于国家治理，国家治理对普通民众是较远的事物，而基层治理是关乎自身利益的治理。民众需要基层治理实现来保护自身的合法权益，从而减少自身的负担。基层治理所处理的问题很多时候是与民众个人所挂钩，是以民众必须参与到基层治理之中，发挥自身的力量，而正是由于人人都在其中发挥力量，充分调动社会的力量才能为整个“基层”形成减负。是以基层治理的发展对民众来说是迫切需要的。

一个事物存在本身就有着其价值所在，作为国家治理体系和治理能力现代化中的重要一环的基层治理存在有着其本身价值。一方面，作为治理的一种形式，它拓宽了治理的领域，丰富了治理的理论，为治理提供了一个可供发挥的领域。另一方面，基层治理的存在为诸多学科的发展提供了一个研究之所，一个实践场域，从而促进了公共管理、政治学等在基层这一治域中的探讨和研究。

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