[摘要] 烟草制品零售点合理布局关系到烟草制品零售市场的长期稳定与健康发展，涉及社会利益合理分配和社会公平问题。如何在新合理化布局下深入推进“放管服”改革，合理配置市场资源，对促进烟草行业健康持续发展具有重要意义。本文通过阐述合理布局的意义出发，分析当前县级行政区域烟草零售点合理布局存在的问题及不足，探讨烟草零售点合理布局优化的思考及对策，努力实现国家利益、社会效益、经济效益、管理效益和市场效益的良性协调及各方利益最大化。

烟草制品零售点合理布局工作，关系到烟草制品零售市场的长期稳定与健康发展，关系到广大卷烟零售户的切身利益，涉及社会利益合理分配和社会公平问题。随着《未成年人保护法》《烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法实施细则》等一批法律法规修订完善，为尽快适应国家和行业发展要求，全面推进法治烟草建设，加强县级行政区域烟草制品零售点合理布局规划，构建动态平衡的零售点管理机制，已成为当前烟草专卖管理工作的现实需要。

一、深化县级行政区域烟草零售点合理布局的意义

1．合理布局零售点是优化营商环境的重要举措。合理布局规定是调整卷烟零售点布局、规范零售终端市场主体准入、优化营商环境的合法手段，是烟草零售许可审批的重要标准，在市场资源配置、市场秩序维护方面发挥着不可替代的重要作用，进一步营造法治化、便利化营商环境。

2. 合理布局零售点是促进高质量发展的客观要求。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。随着县级行政区域经济社会、城镇化建设水平、居民人均消费水平以及社会人口总数不断增加，消费者对卷烟消费的便捷性要求也越来越高。卷烟零售市场要做到零售点的“适度适量、稍紧平衡”， 制定合理布局规划就是要努力实现这个目标。

3. 合理布局零售点是促进文明城市建设的客观需要。合理布局规划的制定主动将卷烟消费环境建设与创建“卫生城市”“文明城市”等工作对接，积极履行《烟草控制框架公约》，控制卷烟零售点的设置，配合公共场所实施控制吸烟，在倡导文明吸烟方式的同时，在法律许可的范围内，为消费者创造更加便利、和谐的吸烟环境。

4. 合理布局零售点是切实维护国家利益、消费者利益及未成年人的合法权益的客观需要。积极履行社会责任，综合区域人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等四个客观因素，合理布局烟草制品零售点，净化中小学、幼儿园周边环境，降低未成年人接触烟草制品的机率，为未成年人的健康成长创造良好的氛围。

二、当前烟草市场合理布局存在的问题及不足

烟草制品零售点如何布局？烟草行业没有统一的标准，具体方案由当地烟草专卖管理部门根据当地人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素制定，由于管理者认知和具体操作尺度不一，在实践中也呈现一些问题和不足。

1．缺乏调研，生搬硬套。在实际工作中，常常采取“拿来主义”，不深入调研，将兄弟单位的合理化布局方案改头换面、生搬硬套，使之成为本单位的合理化布局方案。这样做虽然省时省力，也看不出什么瑕疵，但毕竟是别人的东西，在具体实施过程中必然会呈现不接“地气”“水土”不服等操作难问题。

2．考虑不周，操作困难。合理化布局直接涉及到办证人和关利害关系人的切身利益，因此，在制定方案时，定要深思熟虑，切合实际，尤其对一些细节问题，必须入细入微，反复斟酌，不可粗枝大叶，含糊其词。比如：设置烟草制品零售点饱和区、稳定区、发展区，具体的含义和测算标准是什么，要充分说明，要让群众能听得懂、看得明；还有中小学、幼儿园周围不得设立烟草零售点，要考虑周全，细化解释，便于理解。

3、刚性有余，服务不足。合理化布局既要讲原则性，又要统筹兼顾，服务社会，保持灵活性。一些合理化布局方案只讲刚性，缺乏柔性，无形增添了群众办证难度。如：对“邮乐购”“乡村便民店”等乡村振兴链上产业，对军烈属、自谋职业的复退军人、低保户、残疾人（具有独立经营行为能力）等申请人，需要给予政策扶持，以体现行业社会责任；对边远地区，按照一个行政村至少一店的原则，消灭“空白村”。因此，在合理化布局实践中应结合实际，不能搞“一刀切”。

4．墨守成规，缺乏创新。行业对合理化布局没有统一固定的模式，基于各地的人口、经济、交通、消费能力存在差异，这些因素也是动态的。这就要求制定合理化布局方案时，既要依法依规，又要因地制宜，而不能墨守成规，一成不变。比如：有的城镇建设加快，城区面积翻番，人口数量剧增，卷烟消费群体诸多，但受到“退一进一”的数量限制，造成“办证难”问题；在农村有的群众办起了超市，因本村零售点饱和，成了无证经营户。同时，一些地方为了控制许可证数量，导致市场出现许多难以取缔的无证户，给市场管理带来被动。

三、基于烟草零售点合理布局优化的思考及对策

实施科学合理的烟草零售点合理布局规划，关系到专卖依法治理成效，关系到行业的社会责任，关系到烟草制品零售市场的长期稳定与健康发展，因此，要充分调查研究，听取各方意见，审慎决策，努力实现国家利益、社会效益、经济效益、管理效益和市场效益的良性协调及各方利益最大化。

1.基于区域实际，深入调查研究。在修订合理化布局方案前，要扎实细致做好调研工作。一要深入市场，走访消费者、持证户、无证户，了解卷烟消费需求、零售点的商圈划分、无证户数量及形成原因，绘制现有烟草制品零售点分布平面图，为修订合理化布局方案找到切入点和平衡点，二要走访当地民政、公安、市场监管、统计等部门，收集掌握辖区最新的城镇、农村行政地图、常住、暂住人口数字；个体工商户、企业数量及分布情况；辖区宾馆酒楼、网吧等服务娱乐场所、旅游景点数量及分布情况；辖区社会生产总值、物价、消费指数等关键数据；辖区城镇建设规划、交通规范等等，为修订合理化布局方案提供第一手真实依据。

2．坚持依法治理，合理布局规划。一是不能单纯以人口数量为标准來事先设定总体办证数量。在合理化布局中，一些县级局预先设置办证指标，人为堵塞办证渠道，一度时期出现“停止办证、等待办证”的问题，引起群众不满。二是不能未经听证直接公布实施合理化布局方案。不经过听证的合理化布局方案，不具备合法性。同时，未通过听证的合理化布局方案，也不能直接实施，需要再次修订提交听证会。一旦听证会通过，就不能朝令夕改，可以根据当地经济社会发展情况，拟定为3-5年修订一次。三是要按照规定报上级机关备案。根据《烟草专卖许可管理办法》规定，合理布局规划必须报上一级烟草专卖局备案，地方政府法制部门要求备案的，县级烟草专卖局应当按照要求及时将制定的烟草制品零售点布局规划报备。

3．坚持有进有出，保持动态平衡。零售点合理布局不仅仅是专卖部门的事情，也是营销部门的责任。从销售角度看，客户经理必须对零售网点具体情况有清晰的了解，对各辖区零售网点商圈的大小和发展态势要有准确的判断，并向专卖部门反馈信息；从专卖角度来讲，就是要按照户籍化管理的要求对是否发证、是否延期、是否取缔做出判断，用利用营销部门提供的信息分析，做好辖区合理布局政策宣传，争取合理布局工作得到社会各界理解与支持。同时，要依托新型专卖管理所（站）建制下的“监管下沉、管服协同”模式，加强许可证有序监管，及时清理“休眠户”“套购户”“转让户”，进一步规范市场秩序，努力建设一批形象好、布局合理、优质高效、充满活力的现代零售终端。

4.坚持优质高效，促进服务升级。2022年10月3日，国务院办公厅印发《关于加快推进“一件事一次办”打造政务服务升级版的指导意见》，明确要优化“一件事一次办”服务模式，实现多个事项“一次告知、一表申请、一套材料、一窗（端）受理、一网办理”。因此，烟草制品零售点合理布局要以智慧专卖为切入点，深化“放管服”政策要求，科学做好“饱和区、稳定区、发展区”设置，依托政务服务网、手机APP等网上办理平台，推进“5+5”政务服务模式，畅通线上线下申办渠道，加快审批、优化服务，让数据多跑腿、群众少跑腿，提高服务质量，努力打造“7×24小时不打烊随时办”政务服务品牌。

总之，做好烟草制品零售点合理布局工作不但是落实《烟草专卖许可证管理办法》的有关规定，也是提高烟草专卖零售许可证含金量，规范卷烟零售市场秩序的有效途径。县级烟草专卖局作为合理布局规划政策制定和具体实施主体，一定要坚持科学发展的态度，切实做到“深入调研定方案、依法听证求完善、严格规范抓实施、与时俱进促发展”，确保辖区市场规范有序，为实现卷烟上水平提供坚实保障。

参考文献：丁超峰《新形势下烟草零售点合理化布局的思考》《大经贸·创业圈》2020年第05期

兰曼《卷烟零售点合理布局规划在实际应用中存在的问题及对策》《广西烟草学会2011年论文集》

郑鑫《关于烟草制品零售点合理布局规划的一点思考》《科学与财富》2019年第23期

《镇雄县烟草制品零售点合理布局规定》政策解读  镇雄县人民政府网2022-09-01

［作者简介］

1.李盟 （1979.10——）男，安徽霍邱人，本科学历，研究方向：烟草专卖管理；

2.沙大宇（1983.07——）男，安徽霍邱人，本科学历，三级专卖管理师，研究方向：烟草专卖管理；

3.常华（1979.10——）女，安徽寿县人，本科学历，三级卷烟营销师，研究方向：卷烟市场营销。